I OSK 2092/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. i L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 353/15 w sprawie ze skargi Z. W. i L. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 353/15 oddalił skargę Z. W. i L. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Nieruchomość położona w gminie Augustów, obręb [...] miasto Augustów, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha (dalej nieruchomość) decyzją Wojewody Podlaskiego Nr [...] z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła Augustów do węzła Szkocja) i drogi ekspresowej 861 (na odcinku od węzła Szkocja do węzła Lotnisko, dalej inwestycja). Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. W. i L. W. (dalej skarżący) w wysokości 123.940,00 zł za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przeznaczoną na przedmiotową inwestycję oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister bądź organ II instancji), uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono należne odszkodowanie został sporządzony poprawnie. Organ wojewódzki winien wyjaśnić, czy właściciele nieruchomości uzewnętrznili wolę wydania nieruchomości i czy wobec tego nie zachodzą przesłanki do powiększenia należnego stronie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r.), Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących w wysokości 123.940,00 zł za nieruchomość, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na inwestycję. Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister decyzją z [...] listopada 2014 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowi operat szacunkowy z 2 maja 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. W ocenie organu II instancji sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W sprawie bezsporne jest, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów, przyjętym uchwałą Rady Gminy Augustów Nr XVI/129/2000 z 6 marca 2000 r., przedmiotowa działka położona jest w strefie rolniczo-osadniczej o funkcji osadniczo-rolnej. Takie było otoczenie wycenianej nieruchomości, co potwierdza dodatkowo dokumentacja fotograficzna zamieszczona w operacie szacunkowym. Organ II instancji uznał, że autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Minister podkreślił, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Odnosząc się do kwestii powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, jak wynika z informacji uzyskanej od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, pismo L. W. z 30 listopada 2012 r., które w ocenie skarżących stanowiło informację o gotowości do wydania nieruchomości, nie wpłynęło do zarządcy drogi. W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 134, art. 153 i art. 175 ust. 1 u.g.n.; 2. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 3. art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 4. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.); 5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji z [...] listopada 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że operat szacunkowy z 2 maja 2013 r. wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy był ważny tak w momencie wydawania decyzji przez Wojewodę Podlaskiego, jak i w dacie wydania decyzji przez Ministra i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Jeśli skarżący mieli zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogli skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - stosownie do art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości nie skorzystali, zlecając wycenę nieruchomości w postaci kontroperatu. Odnosząc się do kwestii powiększenia należnego odszkodowania WSA w Warszawie wskazał, że do zarządcy drogi nie wpłynęło pismo skarżących zawierające informację o gotowości do wydania przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Podlaski w piśmie z 3 kwietnia 2014 r. zwrócił się do byłych właścicieli nieruchomości oraz zarządcy drogi o przedłożenie dowodów potwierdzających fakt wydania przedmiotowej nieruchomości w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odpowiedzi skarżący przedłożył, jako dowód w sprawie kopię pisma z 30 listopada 2012 r. skierowanego do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Białymstoku, w którym stwierdza, "iż wyraża zgodę wraz z żoną Z. na przejęcie naszych gruntów pod budowę obwodnicy za dodatkowe 5% zapłaty", nie przekładając żadnego dowodu potwierdzającego fakt wysłania ww. pisma do zarządcy drogi. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku w odpowiedzi na pismo Wojewody Podlaskiego, poinformowała, że pismo z dnia 30 listopada 2012 r. podpisane przez L. W. nie wpłynęło do zarządcy drogi. Przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji, dotyczące kwestii wydania nieruchomości zarządcy drogi w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e ww. ustawy wykazało, że przedmiotowa nieruchomość nie została wydana zarządcy drogi w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. W. i L. W. zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) i przyjęcie że wysokości odszkodowania nie można powiększyć o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, ponieważ skarżący jej nie wydali w terminie określonym w tym przepisie i nie uzewnętrznili woli jej wydania, podczas gdy przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości i przed jej uprawomocnieniem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7, 65 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), oraz w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014r. poz. 518, ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, oraz który po uzupełnieniu, mógł przechylić szalę na korzyść skarżących; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego; Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 2 maja 2013 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zwłaszcza, że 28 czerwca 2013 r. skarżący zakwestionowali operat szacunkowy składając zastrzeżenia zatytułowane "odwołanie od operatu szcunkowego" w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim, jak również przez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że skarżący nie zakwestionowali operatu szacunkowego z 2 maja 2013 r. przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy 28 czerwca 2013 r. skarżący zakwestionowali operat szacunkowy składając zastrzeżenia zatytułowane jako "odwołanie od operatu szacunkowego" w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim, a organ nie sprawdził prawidłowości operatu przez przesłanie zastrzeżeń do organizacji rzeczoznawców, nie uznał się również za niewłaściwy w sprawie i nie przekazał ich do organu właściwego czyli do organizacji rzeczoznawców. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, jeżeli NSA uzna, że przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie zostały naruszone, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarówno zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego skupiają się wokół tezy skarżącego kasacyjnie, że odszkodowanie za pozbawienie prawa do nieruchomości przejętej pod budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) - dalej specustawa drogowa, powinno być powiększone o kwotę równą 5% wartości nieruchomości na podstawie art.18 ust.1e powołanej ustawy. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1 tj. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.18ust.1e specustawy drogowej i przyjęcie, że odszkodowania nie można powiększyć o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, ponieważ skarżący jej nie wydali w terminie określonym w tym przepisie i nie uzewnętrznili woli jej wydania, podczas gdy przesłanki do uzyskania podwyższonego odszkodowania są spełnione także wówczas gdy dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Z przedstawioną wykładnią art.18ust.1e nie można się zgodzić, albowiem jest ona sprzeczna z treścią przepisu. Zgodnie z art.18 ust.1e w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W przepisie ust. 1e ze względu na szczególny cel - znacznego przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych, dla którego uchwalona została specustawa, ustawodawca zdecydował się na uzupełnienie przesłanki słusznego odszkodowania o "zachętę" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. W związku z tym w art. 18 specustawy drogowej przewiduje, że wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości była powiększana każdorazowo o kwotę równą 5% ustalonego odszkodowania, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości wyda tę nieruchomość lub opróżni lokal i inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, albo od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślić zatem należy, że z normy prawnej zawartej w przepisie art.18 ust.1e jednoznacznie wynika, że wysokość odszkodowania może być powiększona o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości wówczas, gdy nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana w konkretnie określonym przedziale czasowym, początek tego okresu to data doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej a datą końcową jest 30 dzień od dnia doręczenia zawiadomienia. Dlatego też nie można zgodzić się z odmienną wykładnią tego przepisu wskazywaną w skardze kasacyjnej. Należy również podkreślić, że powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 768/11, w którym prezentowana jest taka wykładania stanowi odosobnione stanowisko, którego jak wskazano wyżej nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.18 ust.1e poprzez jego błędną wykładnię jest niezasadny. Odnosząc się zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 2, a dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 65§1, art.75 §1, art.77 §1 oraz art.80 k.p.a. w związku z art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w tym, że Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy mógł zostać uzupełniony o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 2 maja 2013 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zwłaszcza, że skarżący złożył 28 czerwca 2013 r. w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim pismo zatytułowane jako "odwołanie od operatu szacunkowego", a organ nie przesłał go do organizacji zawodowej rzeczoznawców, należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezzasadny. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można natomiast przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego w kontekście uzupełnienia oceny operatu szacunkowego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zasady materialnoprawne dotyczące sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości uregulowane są w przepisach art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Stąd też nie można skutecznie podważać prawidłowości oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organ w decyzji administracyjnej, jak również przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli tej decyzji, jeżeli nie wskazuje się jakie przepisy określające zasady sporządzania operatu szacunkowego zostały naruszone. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony a to oznacza, że ustalony i przyjęty stan faktyczny w sprawie nie został skutecznie wzruszony. W związku z powyższym zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne, dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.