I OSK 2087/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 818/21 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr KOC/3775/Zs/20 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r. I SA/Wa 818/21 (dalej wyrok z 16 maja 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. I SA/Wa 818/21 (dalej wyrok z 2 grudnia 2021 r.) wydanego w sprawie ze skargi M.K. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr KOC/3775/Zs/20 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2021 r. I SA/Wa 818/21; 2. oddalił skargę; 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów sądowych (k. 2-5, 30, 45-47, 53-59, 83, 86-88 akt sądowych). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 2 grudnia 2021 r. sporządzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrok w sprawie I SA/Wa 818/21 ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 sierpnia 2020 r. nr KOC/3775/Zs/20. Wyrok [sentencja wyroku - uwaga NSA, k. 30] ten został jednak podpisany tylko przez jednego sędziego. Mimo tego, odpis wyroku z 2 grudnia 2021 r. przesłano stronom. Podpisanie sentencji orzeczenia przez cały skład orzekający jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym jako stanowiącym wolę składu orzekającego. Brak podpisu pod orzeczeniem stwarza domniemanie, że orzeczenie zapadło bez udziału sędziego który nie podpisał się pod wyrokiem (wyroki Sądu Najwyższego z: 4.8.1981 r. IV PR 238/91; 18.4.1979 r. III CRN 60/76; postanowienie NSA z 14.2.2012 r. II GZ 26/12 (Lex). Sąd I instancji w wyroku z 16 maja 2022 r. uznał, że powyższe uchybienie mieści się w dyspozycji art. 183 § 2 pkt 4 ppsa i z tych względów na podstawie art. 179a ppsa uchylił zaskarżony wyrok i ponownie rozpoznał sprawę (k. 83, 86-88 akt sądowych). Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr KOC/3775/Zs/20 (dalej postanowienie z 20 sierpnia 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent, organ I instancji) z dnia 7 lipca 2020 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.10125.2020(2.ESZ.UD.IV.WNI) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,9659 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności tej nieruchomości, w trybie art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. "2040" [winno być "139, zm. poz. 568 i 695" - uw. NSA], dalej ustawa przekształceniowa lub uppuw). Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 uppuw). Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe uważa się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 uppuw). Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a uppuw). Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez: 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty; 3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; [...] (art. 4 ust. 1 uppuw) W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że według ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy 174 m2, budynkiem niemieszkalnym o powierzchni zabudowy 12 m2 i dwoma budynkami o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa, jeden o powierzchni zabudowy 171 m2 a drugi o powierzchni zabudowy 1171 m2. Nie został spełniony warunek z art. 1a uppuw, bowiem powierzchnia użytkowa budynków o funkcji niemieszkalnej przekracza o więcej niż 30% powierzchnię użytkową wszystkich budynków na gruncie, przez co nie jest możliwe wydanie zaświadczenia w trybie art. 4 uppuw [k. 46-43 akt administracyjnych]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. (dalej skarżący) wniósł o: uchylenie postanowienia z 20 sierpnia 2020 r.; zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów sądowych; rozważenie uchylenia postanowienia z 7 lipca 2020 r. Wskazał, że w wyroku z 17 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1906/19 (dalej wyrok I SA/Wa 1906/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nieruchomość przy ul. [...] podlega pod przepisy ustawy, zaś zgodnie z art. 171 ppsa zapadły wyrok wiąże nie tylko sąd który go wydał, ale także inne sądy i organy. Przekształcenie następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., a zaświadczenie wydawane przez organ nie kreuje żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty, organ nie miał zatem podstaw do prowadz[enia] żadnego postępowania wyjaśniającego, a jedynie wydać zaświadczenie o żądanej treści. W ocenie skarżącego przy wykładni pojęć zawartych w ustawie należy odwołać się do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej pb), co prowadzi do wniosku, że warunek z art. 1a uppuw dotyczy 30% powierzchni w jednym budynku, a nie całości zabudowy (k. 2-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej (k. 10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r. I SA/Wa 818/21 na podstawie art. 179a ppsa, stwierdziwszy, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. I SA/Wa 818/21; na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę; na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że tryb wydawania zaświadczeń określony został w art. 217-220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa). Zgodnie z art. 218 § 1 kpa zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany, nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego (wyrok WSA w Krakowie z 16.11.2017 r. III SA/Kr 620/17). Z tych przepisów wynika, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny. Zdaniem Sądu I instancji organy na podstawie ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej prawidłowo ustaliły, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się cztery budynki, z czego jeden o funkcji mieszkalnej a trzy o funkcji niemieszkalnej, zaś powierzchnia użytkowa budynków niemieszkalnych stanowi więcej niż 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na gruncie. Okoliczność ta nie była w sprawie kwestionowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji warunek opisany w art. 1a uppuw nie został spełniony. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w powołanym przez skarżącego wyroku I SA/Wa 1906/19 nie stwierdzono, by doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej. Wyrokiem I SA/Wa 1906/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. nr KOC/6907/Go/17, [po rozpatrzeniu odwołania A.K. i M.K., uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z 12 października 2017 r. nr 132/2017 odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. W. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] w obrębie [...] o pow. 0,9659 ha, w prawo własności i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji], prowadzone na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm., dalej ustawa z 29 lipca 2005 r.) [k.67-72 akt sądowych]. Umorzenie postępowania w powyższej sprawie było konsekwencją zmiany stanu prawnego - wejścia w życie z dniem 5 października 2018 r. ustawy z 20 lipca 2018 r., która w art. 26 przewiduje, że postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 [uppuw], wszczęte na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. niezakończone decyzją ostateczną do 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do 31 marca 2019 r. oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. Oddalając skargę na decyzję umarzającą postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. Sąd stwierdził jedynie, że decyzja ta nie naruszała prawa, tj. że zaistniały przesłanki do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 26 uppuw. Kwestia tego, czy prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało przekształcone w prawo jej własności z dniem 1 stycznia 2019 r. na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej w ogóle nie była przedmiotem rozważań Sądu w sprawie I SA/Wa 1906/19, przez co w niniejszej sprawie nie zachodzi związanie wyrokiem na podstawie art. 170 ppsa. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego ma wyłącznie charakter formalny, co oznacza że organ nie badał w tym postępowaniu przesłanek uzasadniających przekształcenie. Sąd I instancji skonkludował, że organy prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo jej własności a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa (k. 83, 86-88 akt sądowych). Skargę kasacyjną wniósł M.K. reprezentowany przez adw. P.B., zaskarżając wyrok z 16 maja 2022 r. I SA/Wa 818/21 w zakresie oddalającym skargę, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania: 1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 170 i 171 ppsa przez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia stwierdził brak naruszenia prawa i odmówił jego uchylenia w sytuacji, gdy SKO naruszyło mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania: art. 7, 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 kpa; nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieuwzględnienie w sposób prawidłowy faktu, że SKO w decyzji z dnia 8 lipca 2019 r. oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2021 r. I SA/Wa 1906/19 uznały, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu [prawa] użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz.U. z 2019 r. poz. 916) znajdują zastosowanie do nieruchomości skarżącego, bowiem dokonano umorzenia postępowania na podstawie art. 26 ust. 1 uppuw, co w konsekwencji winno powodować wydanie przez organ zaświadczenia o przekształceniu na gruncie art. 26 ust. 3 uppuw oraz stosując zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; 2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 7a, 8 i art. 11 kpa przez naruszenie przez organ, czego nie zauważył Sąd, zasady pogłębiania zaufania i rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, przejawiające się tym, że ten sam organ oraz ten sam Sąd uznały na podstawie art. 26 ust. 1 uppuw za zgodne z prawem umorzenie postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co w konsekwencji stanowiło o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie w prawo własności na mocy art. 26 ust. 3 uppuw, a zatem organy winny wydać skarżącemu zaświadczenie o przekształceniu; 3. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przez to, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził brak naruszenia prawa i odmówił jej uchylenia w sytuacji, gdy SKO naruszyło mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania: art. 7 i art. 107 § 3 kpa, przez brak zebrania i nierozpatrzenia w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nienależyte uzasadnienie postanowienia bez uwzględnienia kwestii uprzedniej decyzji SKO o umorzeniu postępowania na mocy art. 26 ust. 1 uppuw; 4. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 170 i 171 ppsa przez błędną analizę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że Sąd I instancji oddalając skargę na decyzj[ę] umarzając[ą] postępowanie prowadzone na podstawie ustawy Sąd stwierdził jedynie, że decyzja ta nie narusza prawa i zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 26 uppuw, a WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1906/19 nie rozważał czy prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., w sytuacji gdy S[ą]d aby stwierdzić, że doszło do prawidłowego umorzenia postępowania, musiał zweryfikować czy zachodziły przesłanki określone w art. 26 ust. 1 uppuw (w tym fakt, że grunt zabudowany jest na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, a skoro te przesłanki zostały spełnione to postępowanie zostało umorzone, a jeżeli doszło do umorzenia postępowania to doszło do przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na mocy art. 26 ust. 3 uppuw, a tym samym Sąd błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzi związanie wyrokiem na podstawie art. 170 ppsa. II. prawa materialnego: 5. art. 26 ust. 3 uppuw przez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i organ w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy SKO decyzj[ą] z dnia 8 lipca 2019 r. umorzyło postępowanie przekształceniowe, a WSA w sprawie skarżącego o sygn. akt I SA/Wa 1906/19 uznał to umorzenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe na podstawie art. 26 ust. 1 uppuw Sąd I instancji za prawidłowe z uwagi na niezłożenie przez skarżącego oświadczenia o woli kontynuowania postępowania, w sytuacji gdy zgodnie z art. 26 ust 3 uppuw, w przypadku niezłożenia oświadczenia o którym mowa w art. 26 ust. 1 uppuw, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r.; 6. art. 26 ust. 1 uppuw przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, [że] Sąd weryfikując kwestie umorzenia postępowania przekształceniowego nie bada kwestii czy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności (stosowania przepisów ustawy), w sytuacji gdy w celu zweryfikowania prawidłowości umorzenia postępowania przekształceniowego przez organ. Sąd obowiązany jest zbadać czy przesłanki do umorzenia wystąpiły, a zatem ustalić czy przepisy ustawy stosuje się w stosunku do nieruchomości i czy prowadzone było postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, a uznanie, że doszło do umorzenia postępowania na gruncie tego przepisu potwierdzało przekształcenie zgodnie z art. 26 ust. 3 ppuw i obligowało organy do wydania zaświadczenia o przekształceniu. Biorąc pod uwagę powyższe naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie prawa materialnego, skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia SKO oraz postanowienia I instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Z ostrożności [procesowej] wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do skargi na okoliczność dokonania przez SKO umorzenia postępowania na gruncie art. 26 ust. 1 uppuw i potwierdzenia zgodności decyzji z przepisami prawa przez WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1906/19. W uzasadnieniu szczegółowo uzasadniono opisane wyżej zarzuty (k. 100-106 akt sądowych). Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie dnia 17 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej; podniósł, że z wyroku I SA/Wa 1906/19 wynika, że w sprawie znajduje zastosowanie ustawa [przekształceniowa] z 2018 r. Pismem z 27 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że organ administracji nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. nr KOC/6907/Go/17 (k. 107-109v= 61-63v, 144-148 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. poz. 1685; z 2025 r. poz. 769) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazał jako wzorce kontroli te same przepisy, w różnych zarzutach, przeto należało owe zarzuty rozpoznać łącznie. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 170 i art. 171 ppsa (punkty I.1 i I.4 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r. I OSK 1875/21 (dalej wyrok I OSK 1875/21) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. I SA/Wa 1906/19 i zaskarżoną decyzję (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc; cbosa). Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa). Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Ponieważ wyrok I SA/Wa 1906/19 został uchylony prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r. I OSK 1875/21, przeto wyrok I SA/Wa 1906/19 nie stał się prawomocny i nie mógł wiązać stron i sądu, który ów wyrok wydał, ani innych sądów i innych organów państwowych. W prawomocnym wyroku I OSK 1875/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwe rozumienie art. 26 ust. 1 ustawy [przekształceniowej] z 20 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wprawdzie skarga kasacyjna od wyroku I SA/Wa 1906/19 podnosi w zarzucie niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 uppuw (wraz z adekwatnymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania), ale jest to jedynie następstwo niewłaściwej wykładni art. 26 ust. 1 uppuw. "Postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." (art. 26 ust. 1 uppuw). Organ odwoławczy i Sąd I instancji przyjęli [w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1875/21 - uw. NSA], że na gruncie art. 26 ust. 1 uppuw, jedyną przesłanką umorzenia postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 2005 r. (art. 16 uppuw) jest fakt, że użytkownicy wieczyści nie złożyli do dnia 31 marca 2019 r. właściwemu organowi oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z 2005 r. Tymczasem, jak wynika z art. 26 ust. 1 uppuw, odnosi się on jedynie do postępowania (wszczętego na podstawie ustawy z 2005 r. i będącego w toku) w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 uppuw. Przed ewentualnym umorzeniem postępowania należało zatem ustalić jeszcze (poza faktem złożenia lub nie samego oświadczenia, o jakim mowa w tym przepisie), czy użytkowanie wieczyste ustanowione jest na gruncie zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 uppuw. Tę okoliczność pominęło natomiast i SKO, i Sąd I instancji [w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1875/21 - uw. NSA]. Z art. 1 ust. 2 uppuw wynika, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a). Błędne odczytanie treści art. 26 ust. 1 uppuw i w konsekwencji jego błędne zastosowanie [w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1875/21 - uw. NSA] miało taki skutek, że za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał część zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, odnoszących się do art. 151 ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa, bowiem organ nie poczynił ustaleń i nie ocenił, czy w sprawie mamy do czynienia z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 uppuw. Ponownie rozpoznając sprawę SKO ustali, czy do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. i po takim ustaleniu podejmie właściwe dla stanu sprawy rozstrzygnięcie, mając na uwadze ocenę prawną przedstawioną wyżej (sentencja i uzasadnienie wyroku prawomocnego wyroku I OSK 1875/21). W polskiej kulturze prawnej podnosi się, że noma prawa materialnego częstokroć wskazuje normy procesowe, konieczne dla prawidłowego zakończenia postępowania. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesądza o tym norma prawa materialnego, w której zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 587 nb 2). Kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są zatem zarzuty materialnoprawne: naruszenia art. 26 ust. 1 i art. 1 ust. 2 oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 139, zm. poz. 568 i 695 - tempus regit actum). Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Całkowicie nietrafna jest wykładnia art. 1 ust. 2 uppuw, prezentowana w skardze, z powołaniem art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1187 ze zm.). "Ustawodawca definiuje pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe poprzez wskazanie, że są to nieruchomości zabudowane określonymi budynkami. W ramach wykładni pojęć zawartych w tym przepisie należy odnieść się do treści ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1187 z późn. zm. "Prawo budowlane", dalej pb). "Art. 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o: [...] 2a) budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; [...]" (art. 3 punkt 2 a pb w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami - do dnia 3 sierpnia 2020 r., gdy wszedł w życie kolejny jednolity tekst pb - w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 - uw. NSA). Autor skargi kasacyjnej wskazuje dalej: "Mowa zatem o powierzchni 30% w jednym budynku, nie zaś, jak twierdzi Organ - w stosunku do całości zabudowy." (s. 3 akapit przedostatni skargi - k. 4 akt sądowych). Rezultat wykładni podnoszony przez skarżącego jest nieuprawniony. "Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie" (art. 1a uppuw). Organy obu instancji w postanowieniu z: 7 lipca 2020 r. i 20 sierpnia 2020 r. (k. 24-24v, 46-43 akt administracyjnych) prawidłowo ustaliły, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się cztery budynki - w tym tylko jeden mieszkalny - o powierzchni zabudowy 174 m2, budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 12 m2 i dwa budynki o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa, jeden o powierzchni zabudowy 171 m2 a drugi o powierzchni zabudowy 1171 m2. Ustaleń tych skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył. "W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie" (art. 26 ust. 3 uppuw). Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija ten fragment ustępu 3 art. 26 uppuw, w którym ustawodawca zastrzega: "[...] przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie". Skoro nie są spełnione przesłanki z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1a uppuw (bowiem łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 znacznie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie), to nie mogło nastąpić przekształcenie "zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie" (art. 26 ust. 3 in fine uppuw). W sposób wiążący (art. 170 i art. 171 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Ponownie rozpoznając sprawę SKO ustali, czy do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. i po takim ustaleniu podejmie właściwe dla stanu sprawy rozstrzygnięcie, mając na uwadze ocenę prawną przedstawioną wyżej" (uzasadnienie wyroku I OSK 1875/21). Mimo, że zaskarżone postanowienie zapadło 4 lata i 4 miesiące przed wydaniem wyroku I OSK 1875/21, to zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z 7 lipca 2020 r. oparte były na prawidłowej wykładni art.1 ust. 1 i 2, art. 1a, art. 26 ust. 1 i 3 uppuw. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia na podstawie art. 4 uppuw. Wobec powyższego zaskarżony wyrok nie narusza: art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z normami dopełnienia: art. 7, 7a, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 kpa, wskazanymi w zarzutach: I.1-I.4 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić w całości.