I OSK 207/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1617/14 o odrzuceniu skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1617/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2014 r. Sąd stwierdził, że sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Jest to bowiem skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła T. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez uznanie, że na wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowienie z dnia 31 marca 2014 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, a w konsekwencji odrzucenie skargi z dnia 22 kwietnia 2014 r., podczas gdy w istocie jej przedmiotem była bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie nierozpoznania merytorycznego sprawy pod względem prawidłowości postępowania zawisłego przed Prezydentem m.st. Warszawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 37 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienie, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (k.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Z konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Niezależnie jednak od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania i w sądowym postępowaniu może ewentualnie również podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niemniej jednak, dla strony poszukującej sądowej ochrony przed przewlekłością prowadzonego przez organ postępowania, w szczególności dla strony działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, kwestia braku możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. nie jest oczywista. Strona, której celem jest likwidacja bezczynności organu administracyjnego lub przewlekle prowadzonego postępowania może mieć w tej sytuacji trudności z prawidłowym określeniem zakresu skargi. W przedmiotowej sprawie, choć skarżąca w treści skargi wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jednak cała treść pisma odnosi się, w istocie, do bezczynności organu administracji publicznej. Gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to w takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Sąd, mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącego, wobec niejasnej treści skargi, powinien wezwać skarżącą do określenia, jak ma potraktować jej pismo. Z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można bowiem wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia zakresu skargi i jej sprecyzowania. Spośród wszystkich warunków formalnych określonych w art. 46 p.p.s.a. prawidłowe oznaczenie pisma należy uznać za ten element, którego brak nie jest na tyle istotny, aby uniemożliwił sądowi rozpoznanie rzeczywistej intencji strony, którą komunikuje dane pismo, gdy spełnia ono pozostałe wymogi formalne określone w tym przepisie, w szczególności, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy skarżąca zasadniczo domaga się ochrony przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 209 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeka zaś zgodnie z kompetencjami wojewódzki sąd administracyjny.