I OSK 2067/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. i L. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1120/16 w sprawie ze skarg A. U. i L. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1120/16, oddalił skargi A.U. i L.U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.U. i L.U. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z naruszeniem zasady związania sądów prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 454/09, oraz z 9 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 2416/12, zawierającymi ocenę stanu faktycznego niezmienionego do dnia wydania zaskarżonego wyroku oraz wskazania dla organów administracyjnych uzupełnienia materiału dowodowego; 2. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że organy administracji podjęły wszelkie czynności procesowe zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji gdy naruszały one w sposób rażący przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. nie wyjaśniając istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na zastosowanie materialnej podstawy rozstrzygnięcia, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.); 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga będąc zasadna winna spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r.; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i nie ustosunkowanie się w sposób konkretny i jednoznaczny do zarzutów skarżącego; 5. art. 113 p.p.s.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w sytuacji gdy opinia uprawnionego geodety B.S. nie spełnia wymogów prawidłowego środka dowodowego w rozumieniu art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 454/09, oraz z 9 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 2416/12. W tym ostatnim wyroku sąd stwierdził, że "W ponownie prowadzonym postępowaniu [po wyroku z 15 stycznia 2010 r.] organy nie usunęły nadal wątpliwości, co do tej kwestii [przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dacie [...] grudnia 1998 r] i de facto nie uzupełniły materiału dowodowego w taki sposób, który obrazowałby precyzyjnie i już bez żadnych wątpliwości, faktyczny sposób zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r., a także czy następnie ulegał on zmianom. (...) Reasumując nadal pozostaje aktualne stanowisko wyrażone we wskazanym już wyroku zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 15 stycznia 2010 r., że obowiązkiem organów było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, iż droga asfaltowa była remontowana po 1999 r. i poszerzona, a wyjaśnienie tej kwestii - w świetle twierdzeń skarżącego oraz treści protokołu z dnia 21 listopada 2005 r. - ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki nabycia nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy z tych wytycznych się wywiązały i uzupełniły materiał dowodowy o opinię geodety B.S., sporządzoną [...] czerwca 2015 r. Opinia ta uwzględnia między innymi dane wynikające z inwentaryzacji powykonawczej przebudowy ul. [...] z 2005 r., co wynika z treści materiałów, jakie stanowiły podstawę wydania opinii. Zgodnie z tą opinią krawędź jezdni ul. [...] na działce [...] według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. przebiegała w kierunku południowym w odległości 85 cm od strony północno-zachodniej granicy działki i 55 cm od strony północno-wschodniej granicy działki. Notabene taki sam przebieg krawędzi jezdni względem działki nr [...] według stanu z [...] grudnia 1998 r. podaje w swojej opinii geodeta J.C., która to opinia została dołączona do skargi. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu z 1998 r.) droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Jest oczywiste, że w przypadku drogi krajowej pas drogowy nie może kończyć się na krawędzi jezdni, nawet jeśli poza tą krawędzią nie ma widocznych urządzeń, o jakich mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Niewątpliwie elementem pasa drogowego jest w powyższej sytuacji pobocze drogi, służące ruchowi pieszych i zabezpieczające ruch. Słusznie więc organy i Sąd I instancji do pasa drogowego zaliczyły pobocze drogi. Granicę pasa drogowego (z uwzględnionym poboczem) wyznacza w takiej sytuacji odległość od obiektów, o jakich mowa w art. 34 u.d.p., która zgodnie z tym przepisem powinna wynosić 75 cm. Takim widocznym elementem drogi, zgodnie z art. 34 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p., jest zewnętrzna krawędź jezdni. Dlatego też, jeśli w sposób bezsporny ustalono przebieg krawędzi jezdni ul. [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. na podstawie opinii biegłego geodety B.S., uwzględniającej także przebudowę ulicy w 2005 r. (który to przebieg krawędzi jezdni potwierdziła także opinia geodety sporządzona na zlecenie strony), to granica pasa drogowego musiała zostać wyznaczona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 34 u.d.p., tj. w odległości 75 cm od krawędzi jezdni, jako tego urządzenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny celowo użył sformułowania bezsporny, w odniesieniu do przebiegu krawędzi jezdni ul. [...] na dzień [...] grudnia 1998 r., jako że potwierdzają go obydwie opinię geodetów (również ta sporządzona na zlecenie strony), a A.U. w pismach z [...] czerwca i [...] lipca 2015 r. kwestionował nie przebieg krawędzi jezdni w dniu [...] grudnia 1998 r., ale ustalenia, co do granicy pasa drogowego zawarte w opinii. Granica ta zaś, jak wyjaśniono wyżej, została ustalona w sposób normatywny, w odniesieniu do przebiegu krawędzi drogi. Tak ustalony pas drogowy przebiegał w odległości 0,75 m od zachodniej strony działki [...] i 0,74 m od strony wschodniej tej działki, licząc od krawędzi jezdni według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Zdaniem biegłej geodety B.S. tak wyznaczona granica pasa drogowego według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. pokrywa się z granicą proponowanego podziału działki nr [...] obr. [...] m. [...] na działki nr [...] i nr [...] zgodnie z operatem nr [...] zaewidencjonowanym w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] [...] grudnia 2006 r. pod nr [...]. O możliwości zapoznania się z aktami sprawy po sporządzeniu opinii przez geodetę strony postępowania zostały zawiadomione (pismem z [...] czerwca 2015 r.) i jak wynika z zastrzeżeń A.U. zawartych w powołanych wyżej pismach zapoznał się on także z opinią geodety. Po tym zawiadomieniu strony nie wnosiły o przesłuchanie biegłej na rozprawie, a jej pisemna opinia została oparta wyłącznie na dostępnych dokumentach. W takiej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (w tym z opinią biegłej) i możliwością składania wniosków dowodowych (art. 10 § 1 k.p.a.) stanowiło dostateczną gwarancję praw procesowych stron i nie naruszyło art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a., co zarzuca skarga kasacyjna. W takich okolicznościach, bez wniosku stron, w świetle art. 89 § 1 k.p.a. nie istniał obowiązek przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej. Strony zaś takiego żądania nie zgłosiły. Nieprawdą jest też, że organ odwoławczy "odrzucił" dowód z opinii geodety przedstawionej przez stronę, skoro została ona sporządzona [...] czerwca 2016 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. mają natomiast charakter wynikowy i ich zastosowanie zależne jest od oceny zarzutów odnoszących się do innych przepisów (norm dopełnienia). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również nieuzasadniony, gdyż jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej wiązany jest on głównie z zeznaniami G.W. odnośnie przebudowy drogi w 2005 r. i stanem władania na działce [...]. Sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się do tych zeznań, gdyż skupił się na wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach WSA odnośnie dokumentów świadczących o stanie zajęcia nieruchomości pod drogę, ale przy ocenie tej okoliczności uwzględnił inny dowód w postaci opinii biegłej, która na podstawie dokumentów ustaliła przebieg jezdni, z uwzględnieniem jej przebudowy w 2005 r. Zeznania świadka nie były zresztą w tym zakresie dość precyzyjne, o czym może świadczyć fakt, że sądy już wcześniej nakazały dalsze ustalanie tej okoliczności w oparciu o mapy z bardziej dokładnym zaznaczeniem zajęcia gruntu pod drogę. Strony nie wykazały przy tym, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy ustaleniach dotyczących przebiegu krawędzi jezdni na podstawie innych dowodów, w tym również tych sporządzonych na zlecenie strony. Do stanu władania nieruchomością Sąd I instancji się natomiast odniósł, przy czym dodać należy, że ustalenie stanu zajętości nieruchomości pod drogę publiczną przesądza w zasadzie o władztwie zarządcy drogi na całej jej długości, co wynika z normy zawartej w art. 20 pkt 4 u.d.p. Zatem ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do argumentacji zawartej w piśmie procesowym z [...] września 2018 r. i do wniosku dowodowego złożonego na rozprawie w dniu [...] marca 2019 r. zauważyć ogólnie należy, że plan zagospodarowania przestrzennego, jak z samego jego celu wynika, jest aktem planistycznym, istotnym z punktu widzenia możliwości przyszłego zagospodarowania nieruchomości. Ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające rodzaje użytkowania poszczególnych nieruchomości nie mogą mieć natomiast istotnego znaczenia z punktu widzenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości pod drogi publiczne, jako przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa, zwłaszcza gdy stan faktyczny trwający w dniu [...] grudnia 1998 r. został ukształtowany wcześniej, nawet przed wejściem w życie planu z 1993 r. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną istotne jest jedynie ustalenie faktycznego, a nie planowanego, przebiegu pasa drogowego. Tak też ocenił to WSA w poprzednich wyrokach z 2010 i 2013 r. wskazując, że "art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia jedynie tych nieruchomości, które faktycznie zostały zajęte pod drogi publiczne. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie [...] grudnia 1998 r., bądź też sposób korzystania z niej." Zauważyć na koniec należy, że skarga kasacyjna w swoich zarzutach nie wskazuje na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego. Zarzuty takie pojawiają się jednak w bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej i są one "przemieszane" w sposób nieco chaotyczny z zarzutami procesowymi, co utrudniło precyzyjne odniesienie się do wszystkich zarzutów. Przypomnieć więc należy, że "Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia" (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1801/18, LEX nr 2602059). Ponieważ w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie do końca sprostała tym wymaganiom, do niektórych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść w sposób wyczerpujący. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie niniejszego wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań określonych w art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.