I OSK 2057/21

Dnia 19 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr KKU-256/19 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 października 2019 r. nr NSP-II.7531.45.2017.AN, 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2021 r. oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 26 sierpnia 2020 r. nr KKU-256/19 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 30 października 2019 r. Wojewoda Pomorski odmówił nieodpłatnego przekazania Gminie Miastu G., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0076 ha. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) i przytoczył jego brzmienie, zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Wojewoda wskazał, że wyżej cytowany przepis nie nakłada na organ administracji rządowej obowiązku przekazania gminie mienia związanego z realizacją jej zadań. Użycie w tym przepisie słów "może być przekazane" oznacza, iż przy jego zastosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że sam takt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz pozostawia się uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie tego mienia Przedmiotowa nieruchomość ujawniona jest w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa - użytkownik wieczysty: Gmina Miasta G.. Natomiast w ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z treścią wniosku Prezydenta Miasta G. nieruchomość ta zajęta jest w części pod plac zabaw oraz w części pod zieleń miejską. Zwrócił również uwagę, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Gminę Miasta G. na podstawie umowy zamiany z 28 listopada 2008 r. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ Gmina Miasta G. jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości i nie wykazano, aby prawo to było niewystarczające do zrealizowania przewidzianych działań, ww. podstawa nie jest jedynym sposobem, w jaki gminy mogą pozyskiwać nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzją z 26 sierpnia 2020 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 października 2019 r. KKU podkreśliła, że obecnie Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Gmina nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania jej zadań, a przekazanie spornej działki w trybie ustawy komunalizacyjnej prowadziłoby nie tyle do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie, co raczej do niezrozumiałego stosowania, w miejsce regulacji ogólnych, w tej sprawie przepisów wprowadzających ustawę sprzed 30 lat. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta G.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji w całości podzielił ocenę organów, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przekazania skarżącej mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r., bowiem posiadane przez skarżącą prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych na tej nieruchomości. Skarżąca - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Potwierdza to wykładnia pojęcia użytkowania wieczystego i statusu prawnego użytkownika wieczystego dokonana przez Sąd Najwyższy, którego poglądy w tym przedmiocie trafnie przywołał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca sama wybrała rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizuje swoje zadania publiczne. Dobrowolnie wszak zawarła umowę zamiany gruntu na przedmiotowy grunt oddany w użytkowanie wieczyste, co wynika z zebranej dokumentacji. Zatem skarżąca sama uznała, że ten rodzaj prawa rzeczowego jest wystarczający do realizacji jej zadań na przedmiotowej nieruchomości. Z treści skargi wynika, że skarżąca faktycznie i bezpośrednio dysponuje przedmiotową nieruchomością realizując na niej powierzone jej ustawowo zadania. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że w opisanych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nie można zarzucić organom niedostatecznego rozważenia przesłanek uznania administracyjnego, jeśli rozstrzygnięcie sprawy oparły na stanowisku, iż potrzeby skarżącej związane z realizacją jej zadań publicznych na przedmiotowej nieruchomości zostały już zabezpieczone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasta G. wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta G. prawa własności przedmiotowej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta G., stanowiącej własność Skarbu Państwa, II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez uznanie przez WSA w Warszawie za Krajową Komisją Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G., 2) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 i pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn.zm.) przez uznanie, iż realizacja przez Gminę Miasta G. zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień oraz w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie uzasadnia przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G., a przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania zadań własnych Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które okazały się w tym przypadku uzasadnione. Uzasadniony okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Stanowiący podstawę wydania decyzji organów obu instancji, jak również wzorzec kontroli dla Sądu I instancji art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Organy, jak również Sąd pierwszej instancji, podkreślały w niniejszej sprawie, że przepis ten ma charakter uznaniowy i z tym stanowiskiem – co do zasady – należy się zgodzić. Wymaga ono jednak doprecyzowania, w tym zakresie, że możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie analizowanego przepisu, uzależniona jest od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak również od ustalenia, czy mienie związane jest z realizacją zadań danej gminy. Jak zwraca się uwagę w judykaturze, gminie może być przekazane mienie związane z obecnie realizowanymi przez nią zadaniami. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r. I OSK 4077/18). Dopiero zatem, gdy te dwie przesłanki nie zachodzą, organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności. Innymi słowy dopiero po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że jest ono związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności do danego mienia bądź też odmawia jego przyznania. Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymaga więc prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wprawdzie przy tym pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, ale - jak zwraca się uwagę w doktrynie - sposób rozumienia przywołanych w art. 7 k.p.a. uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego, niezmiennego (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 7). Stanowisko to podziela zaś skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy również zwrócić uwagę, że ustawodawca nie przesądził, któremu z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił bowiem hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r.(sygn. akt III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181) stwierdził natomiast, że (cyt.): "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Poza tym skład orzekający pragnie zwrócić również uwagę na wyrażany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982/1–2, poz. 22, pogląd przywoływany przez P. Przybysza [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7, oraz przez C. Martysza, A. Matana [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Warszawa 2010, art. 7). Zastosowanie zatem przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego, wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, trzeba stwierdzić, że organy nie sprecyzowały w ogóle, w jaki sposób należało w tym przypadku rozumieć pojęcia: słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Podkreślić zaś w tym miejscu należy, że w odniesieniu do decyzji uznaniowej, o ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia nie podlega kontroli sądowej, to kontroli takiej podlega jednak przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. W rezultacie zatem decyzja niezawierająca wyjaśnienia owych pojęć, a w konsekwencji niezawierająca więc wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym (a w tym przypadku nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową), traciła charakter decyzji uznaniowej a stawała się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą również z art. 7 k.p.a. zasadą stania przez organy na straży praworządności. Podkreślić też trzeba, że - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 289/12 (a stanowisko to Sąd kasacyjny rozpoznający obecnie sprawę w pełni podziela) - w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. W realiach niniejszej sprawy przywołane wyżej okoliczności nie zostały skontrolowane ani w ramach kontroli instancyjnej, ani w ramach kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sprowadzały się praktycznie do stwierdzenia, że Gmina - jako użytkownik wieczysty gruntu - może z niego korzystać jak właściciel a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego było wystarczające do zrealizowania przez nią zadań własnych w zakresie w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień oraz w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Podnoszone natomiast przez skarżącą argumenty natury finansowej (to jest konieczność ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste) pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Powyższe oznaczało więc, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana była ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem nieruchomości jak i opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Jednocześnie przy tym organy zaniechały jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego przyjęły takie stanowisko. Sąd I instancji podkreślił natomiast, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Tymczasem fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania było właśnie okolicznością, która musiała być ustalona by w ogóle mogło dojść do przyznania bądź odmowy przyznania - w ramach uznania administracyjnego - prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z dnia 7 maja 2020 r., gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni. Zatem ustalenie, że gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu obrazy prawa materialnego, wyjaśnić należy, że ani Sąd I instancji, ani organy nie kwestionowali, że na spornej nieruchomości Gmina wykonuje zadania własne. Wadliwie jednak Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie czy w tym przypadku mienie było związane z realizacją zadań gminy, pozostawione zostało uznaniu organu. Tymczasem okoliczność, czy spełnione były przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie zostało pozostawiona uznaniu organów administracji. Organy, stosując bowiem analizowany przepis, zobowiązane są do ustalenia, czy zadania te są realizowane na danej nieruchomości. Zobowiązane są zatem zbadać, jakie zadania wykonywane były na nieruchomości a następnie ustalić, czy zadania te mieściły się w pojęciu zadań własnych gminy. Nieprawidłowo było też stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że posiadanie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczało niespełnienie przesłanek przewidzianych ustawą. Z brzmienia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wynika bowiem, by posiadanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organy winny przede wszystkim wyjaśnić, w jaki sposób w niniejszej sprawie należy rozumieć pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym była w tym przypadku Gmina, czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość w związku z realizacją inwestycji celu publicznego jako zadanie własne, a następnie winny podjąć rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane wyżej dyrektywy, dotyczące wykładni art. 7 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 193 P.p.s.a.