I OSK 2048/21

Dnia 4 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1956/19 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r (sygn. akt I SA/Wa 1956/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Z motywów w/w wyroku wynikało, że decyzją Wojewody [...] z dnia 23 marca 1998 r. nr [...], nieruchomość, oznaczona jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej A-4 na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. nr [...]. Pismem z dnia 12 listopada 2003 r. (doręczonym 27 listopada 2003 r.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, złożył R.W.ofertę kupna przedmiotowej nieruchomości, po czym Wojewoda [...] wyznaczył zainteresowanym podmiotom termin do zawarcia umowy w sprawie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości do dnia 15 listopada 2004 r. Wobec jednak bezskutecznego upływu tego terminu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zatem pismem z dnia 26 września 2005 r., Wojewoda [...] zawiadomił strony o jego wszczęciu. Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że w niniejszej sprawie (w sensie materialnoprawnym) zostało wcześniej wydanych szereg decyzji przez organy obu instancji a także trzykrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i dwukrotnie - Naczelny Sąd Administracyjny. Aktualnie, decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r.), Wojewoda [...] orzekł: o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej własność R. W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] - jako przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 na odcinku [...] (pkt 1decyzji) oraz o ustaleniu odszkodowanie za odjęcie prawa własności ww. nieruchomości na rzecz R.W. w wysokości 1 370 100 zł (pkt 2 decyzji). Rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez R.W., Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia 18 lipca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem skargi, wniesionej przez R.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w której skarżący - wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji - zarzucił Ministrowi utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, choć decyzja organu I instancji była sprzeczna z przepisami k.p.a. i przepisami prawa materialnego. W szczególności zaś – jak podał Sąd Wojewódzki - skarżący podnosił, że decyzje organów obu instancji były wadliwe, gdyż: 1) w toku postępowania nie ustalono i nie dokonano oceny faktu, że cel wywłaszczenia, skonkretyzowany jako cel publiczny w postaci budowy pasów drogowych autostrady płatnej A-4 został już wcześniej w całości zrealizowany, 2) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych z późniejszymi zmianami, nie złożył skarżącemu oferty nabycia nieruchomości, która była przedmiotem wywłaszczenia, 3) brak było podstaw formalnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec przedmiotowej nieruchomości, gdyż Wojewoda nie doręczył skarżącemu pisma, w którym wyznaczono mu 30-dniowy termin do zawarcia umowy przeniesienia własności działki nr [...] i nr [...], obręb [...] oraz pisma, w którym wyznaczono 30-dniowy termin do zawarcia umowy przeniesienia własności działki nr [...]obręb [...], 4) na skutek wywłaszczenia działki nr [...]obręb [...] powstała oczywista niedogodność w korzystaniu z działki nr [...] (nie objętej wywłaszczeniem), ponieważ nastąpiła utrata jedynego dostępu do drogi publicznej, 5) bezpodstawnie oddalono wniosek dowodowy o powołanie świadka w celu przesłuchania i dokonano oceny faktów na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, 6) operat szacunkowy sporządzony 30 lipca 2018 r. o wartości przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie i być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż nie został właściwie podpisany, a to oznacza, że naruszony został § 57 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego , 7) w toku postępowania nie przeprowadzono dowodu źródłowego z wypisów i wyrysów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie położenia i sąsiedztwa 26 nieruchomości podobnych, użytych do szacowania przedmiotowej nieruchomości, mimo że przy piśmie z 17 września 2018 r. skarżący złożył stosowny wniosek dowodowy, 8) w toku postępowania nie przeprowadzono dowodu źródłowego z wypisów i wyrysów rejestrów gruntów w zakresie położenia i sąsiedztwa 26 nieruchomości podobnych, użytych do szacowania przedmiotowej nieruchomości, mimo że przy piśmie z 18 września 2018 r. skarżący złożył stosowny wniosek dowodowy, 9) w toku postępowania nie przeprowadzono dowodu źródłowego o cenach transakcyjnych i warunkach zawarcia transakcji 26 nieruchomości podobnych, mimo że przy piśmie z 19 września 2018 r. skarżący złożył stosowny wniosek dowodowy, 10) operat szacunkowy z 30 lipca 2018 r. o wartości przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie i być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż określona w nim wartość rynkowa ustalona została z naruszeniem art. 151 ust. 1 u.g.n., w szczególności: a) żadna z 26 transakcji (strona 10 operatu) nie spełnia ustawowego wymogu, który stanowi, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku, b) żadna z 26 transakcji (strona 10 operatu) nie spełnia ustawowego wymogu, który stanowi, że strony transakcji nie działały w sytuacji przymusowej, c) żadna z 26 transakcji (strona 10 operatu) nie spełnia ustawowego wymogu, który stanowi, że strony transakcji miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 11) wysokość odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości nie obejmuje należności za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez okres 12 lat i 10 miesięcy (od momentu zajęcia działek w dniu 9 października 2006 r.), 12) wysokość odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości ustalono według stanu nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r., zamiast według stanu na dzień 21 sierpnia 1998 r., W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przy tym obszerną argumentację na poparcie w/w zarzutów. Odpowiadając na skargę, Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a"), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie była ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Na wstępie Sąd Wojewódzki podkreślił, że rozpoznając sprawę ponownie organy były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanych wyżej wyrokach na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zaskarżona zaś decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej jako "specustawa") w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601). Po analizie natomiast akt sprawy – jak nadmieniono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - Sąd podzielił stanowisko organów, że (cyt.): "wymogi, wynikające z powołanych wyżej przepisów, zostały w przedmiotowej sprawie zachowane. Prawidłowo bowiem uznał organ odwoławczy, że w sprawie zaistniały formalne podstawy do wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego o bezprzedmiotowości postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celu publicznego jakim była budowa autostrady. (...) W ocenie Sądu, gdyby uznać, w zakresie konieczności umorzenia postępowania zasadność stanowiska skarżącego, przepisy ustawy drogowej, które przewidywały możliwość zajęcia nieruchomości (po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego – przesłanka obligatoryjna) i wydania pozwolenia na budowę jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego, w celu przyspieszenia realizacji inwestycji okazałyby się przepisami >. Ustawodawca wskazał jednak na inny cel tej regulacji. W uzasadnieniu do projektu ustawy podano, że >. W tym celu, specustawą drogową nie tylko uproszczono procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, ale jednocześnie dokonano zmiany skali i modelu finansowania tych inwestycji. Tak więc postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w powyższym trybie ma doprowadzić do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. W konsekwencji, realizacja inwestycji drogowej, pod którą nieruchomość jest wywłaszczana, jest bez znaczenia dla sprawy i nie wpływa na rozstrzygnięcie. W tym miejscu przywołać trzeba pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wiążącym w sprawie wyroku z 13 listopada 2013 r., I OSK 2825/12. W powołanym wyroku NSA wskazał, że oddanie do użytkowania części drogi publicznej wybudowanej na nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nie stanowi realizacji celu wywłaszczeniowego uzasadniającego umorzenie postępowania wywłaszczeniowego z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.. Nie daje bowiem gwarancji osiągnięcia celu w postaci przejścia prawa własności i wypłaty słusznego odszkodowania". Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, że analiza akt sprawy nie potwierdzała również zarzutu niedoręczenia skarżącemu oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości, a także pisma wyznaczającego termin do zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynikało bowiem, że pismem z dnia 12 listopada 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, złożył R.W. ofertę kupna przedmiotowej nieruchomości, która skarżącemu została doręczona w dniu 27 listopada 2003 r. Powyższe potwierdzały zwrotne potwierdzenia odbioru pism znajdujące się w aktach sprawy. Pokwitowanie doręczenia pisma stwarza natomiast domniemanie jego doręczenia a które może zostać obalone dowodem przeciwnym, ale skarżący nie przedstawił w tym zakresie przeciwdowodu. Sąd nie podzielił również zarzutu o nieprawidłowym umocowaniu pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poprzez niedołączenie pełnomocnictwa do oferty kupna nieruchomości. Powołał się w tym miejscu bowiem na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu z dnia 12 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2911/18), a w którym wskazano, że samo niedołączenie pełnomocnictwa do przesłanej oferty nie powoduje automatycznego skutku w postaci nieważności tej oferty. Tego rodzaju uchybienie stanowi co najwyżej brak weryfikowalny, gdyż czynność prawną można konwalidować w każdym czasie. Za chybiony Sąd Wojewódzki uznał również zarzut dotyczący braku dostępu z działki nr [...] do drogi publicznej, gdyż z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 maja 2019 r. wynikało, że po wywłaszczeniu działki nr [...], pozostająca własnością dotychczasowego właściciela działka nr [...], nieobjęta decyzją lokalizacyjną, będzie miała dojazd pośredni poprzez działki drogowe o numerach [...] i [...] i przyległą do nich działkę nr 895/2, na której zlokalizowana była jezdnia drogi dojazdowej. (cyt.): "Działki te stanowią objęty decyzją lokalizacyjną pas drogi publicznej, w części ogólnodostępnej (nieobjętej ogrodzeniem pasa autostrady) i przeznaczonej do obsługi działek przyległych". Sąd nie podzielił również zarzutu oparcia się przez organy na wadliwym operacie szacunkowym. W tym zakresie Sąd wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 18 ust. 1 specustawy). Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowił w tym przypadku operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.P. Po analizie zaś treści kwestionowanego operatu Sąd uznał, że (cyt.): "przedmiotowa opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badając treść przedmiotowego operatu Sąd nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Powołana opinia sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. W szczególności operat, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r., wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. Ponadto, opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Biegły załączył również do ww. opinii istotne dla wyceny dokumenty, spełniając tym samym wymogi zawarte w § 56 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Operat został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej." Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego - skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia kwestionowanej opinii. Nie przedstawił również alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystał z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ocena zaś w/w operatu nie była możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W związku z tym zatem Sąd zauważył, że (cyt.): "Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy, jak i sąd, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy też treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty wobec opinii biegłego odnoszą się natomiast do tych elementów operatu, które wymagają wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, a które nie podlegają ocenie organów w trybie art. 80 k.p.a., a także ocenie sądu administracyjnego". W tym miejscu Sąd Wojewódzki podkreślił również, że słuszne było stanowisko organu odwoławczego, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagały, aby dane użyte przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym były wskazane poprzez dołączenie do operatu wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca. Oceniając dowód w postaci operatu szacunkowego organ obowiązany był bowiem zweryfikować prawidłowe zastosowanie przepisów prawa w zakresie ustalenia stanu nieruchomości popartego stosowną dokumentacją planistyczną. Ustalenie stanu nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych jest zaś rolą rzeczoznawcy majątkowego, który w tej sytuacji występuje w charakterze eksperta. Organ administracji nie jest natomiast obowiązany do bezpośredniej analizy wszystkich dokumentów powołanych w operacie szacunkowym (co wiązałoby się z koniecznością ich każdorazowego załączenia) jeżeli nie ma wątpliwości w zakresie ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec powyższego, Sąd ostatecznie przyjął, (cyt.): " że słusznie uznały organy, że w sprawie brak jest konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o żądane wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to dokumenty ogólnodostępne, a z treści zaskarżonych rozstrzygnięć wynika, że organy dokonały ich analizy. Ponadto, z tabeli nr 1 na stronie 10 operatu wynika, że zestawiając transakcje przyjęte do analizy rzeczoznawca wskazał numer aktu notarialnego dla każdej transakcji, datę tej transakcji oraz uzyskaną cenę transakcyjną. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu, że dane te umożliwiają identyfikację nieruchomości uwzględnionych w procedurze porównawczej. Z treści operatu wynika, że biegły dokonał również szczegółowego opisu nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej, co umożliwia ocenę przyjętego materiału pod względem podobieństwa do przedmiotu wyceny. Wobec powyższego, zasadnie uznał organ, że wnioski dowodowe złożone przez skarżącego przy pismach z 17, 18 i 19 września 2018 r. nie mogły mieć znaczenia dla wyjaśnienia sprawy." Sąd Wojewódzki nie podzielił również zarzutu skarżącego opartego na naruszeniu art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kwestionowanym operacie rzeczoznawca uznał bowiem, że określenie wartości nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ponieważ znalazł do porównania na rynku województwa dolnośląskiego dostateczną ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi drogowe. Ponadto, za chybiony Sąd Wojewódzki uznał też zarzut nieobjęcia zaskarżoną decyzją odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz waloryzacji odszkodowania za okres 12 lat i 10 miesięcy. Pierwsza z w/w kwestii została już bowiem rozstrzygnięta w wyroku z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 453/10 zaś zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Wskazany w powołanym przepisie obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania odnosi się zatem do sytuacji gdy uchylenie decyzji administracyjnej skutkuje nienależnością wypłaconego odszkodowania. Ponadto, Sąd zgodził się także z organem odwoławczym, że instytucja waloryzacji niesłusznego odszkodowania ma na celu urealnienie wartości niesłusznie wypłaconej kwoty odszkodowania w związku z upływem czasu od jej wypłacenia do zobowiązania do jej zwrotu. W niniejszej sprawie taka sytuacja zaś nie zachodziła. Nie doszło w niej bowiem do wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Brak było zatem podstaw do zastosowania powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej, (sprostowanej pismem z dnia 3 grudnia 2024 r.) zaskarżając powyższy wyrok w całości, R.W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, podnosząc, że: 1) Sąd I instancji całkowicie uchylił się od oceny postępowania organów administracji, które w toku postępowania administracyjnego odmówiły uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego o powołanie świadka na okoliczność zagospodarowania wywłaszczanych działek gruntowych, mimo iż skarżący w skardze do WSA podniósł i opisał ten zarzut, tym samym naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku brak stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie i dlatego nie może ono zostać poddane jakiejkolwiek ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, 2) Sąd I instancji całkowicie uchylił się od oceny postępowania organów w administracji, które w toku postępowania administracyjnego oparły się na operacie szacunkowym o wartości wywłaszczonej nieruchomości, który nie został prawidłowo podpisany, mimo iż skarżący w skardze do WSA podniósł i precyzyjnie opisał ten zarzut, tym samym naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku brak stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie i dlatego nie może ono zostać poddane jakiejkolwiek ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, 3) Sąd I instancji całkowicie uchylił się od oceny postępowania organów administracji, które ustaliły odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły błędnie ustalił datę stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości, mimo iż skarżący w skardze do WSA podniósł i precyzyjnie opisał ten zarzut, tym samym naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku brak stanowiska sądu I instancji w tym zakresie i dlatego nie może ono zostać poddane jakiejkolwiek ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, 4) Sąd I instancji w istocie uchylił się od oceny postępowania organów administracji w zakresie doręczenia skarżącemu dwóch pism Wojewody [...] z dnia 8 października 2004 r., w których wyznaczono skarżącemu 30-dniowe terminy do zawarcia umów przeniesienia własności działki nr [...] i nr [...] w [...] oraz pisma, w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy przeniesienia własności działki nr [...]w [...], mimo iż skarżący w skardze do WSA zarzut ten szczegółowo i precyzyjnie opisał na niemal 5 stronach skargi, a sąd I instancji odniósł się tylko do jednego pisma Wojewody [...] i lakonicznie stwierdził, że analiza akt sprawy nie potwierdza zarzutu niedoręczenia pisma wyznaczającego termin do zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości, tym samym naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. prawo pocztowe (Dz. U. Nr.130, poz. 1188 z późn. zm.) oraz w związku z § 35 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5 poz. 34), 5) Sąd I instancji błędnie uznał, że pisemne oferty nabycia działek nr [...] i [...]w [...] oraz działki nr w [...] były kompletne i spełniały wymogi o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm., dalej specustawa) oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006r o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz.1601 z późn. zm.), mimo, że do wspomnianych ofert nie dołączono stosownych pełnomocnictw, a nadto te czynności prawnie nigdy nie zostały konwalidowane, tym samym naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz.U. 1964, Nr 16 poz. 93 z późn. zm., dalej k.c.) i w związku z art. 104 k.c., 6) Sąd I instancji błędnie uznał, że na skutek wywłaszczenia działki nr [...], działka skarżącego nr [...] w [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej usytuowanej na działce nr [...], w sytuacji, gdy rów odwadniający usytuowany na tej działce uniemożliwia dostęp do jezdni utwardzonej, tym samym naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. 7) Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które bezpodstawnie oddaliły trzy wnioski dowodowe skarżącego, których celem było zbadanie zachowania należytej staranności i bezstronności przy sporządzaniu operatu szacunkowego o wartości wywłaszczonej nieruchomości, przez co naruszone zostały art. 10 w związku z art. 7 k.p.a. art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., 8) zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku postępowania wywłaszczeniowego nie wyjaśniły, że pasy drogowe na działkach nr [...] nr [...] w [...] i [...]w [...] zostały wybudowane, a więc cel jaki został sformułowany w skarżonych decyzjach wywłaszczeniowych został w całości zrealizowany, tym samym Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które w toku postępowania nie ustaliły istotnych faktów i nie dokonały ich oceny, przez co naruszyły art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. II. na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, podnosząc, iż skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd zaakceptował postępowanie organów administracji, które ustaliły odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż: a) ustalono wartość nieruchomości według jej stanu zagospodarowania na 8 lat przed faktycznym jej wywłaszczeniem, b) odszkodowanie naliczono bez uwzględnienia należności za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości przez okres 12 lat i 10 miesięcy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym w sposób syntetyczny podsumował argumentację towarzyszącą zarzutom skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 153, art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. a które to przepisy autor skargi kasacyjnej wiązał także z szeregiem przepisów procedury administracyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że zarzuty te okazały się uzasadnione, choć z nie całą ich argumentacją, zawartą w skardze kasacyjnej, należało się zgodzić. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do unormowania zawartego w art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 lipca 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 16 stycznia 2019 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej własność R.W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] i nr [...]o pow. [...] ha z obrębu Wykroty - jako przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 na odcinku [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłego właściciela wywłaszczonego gruntu w wysokości 1. 370. 100 zł. W w/w sprawie niezmiernie istotne znaczenie należało przy tym przyznać przepisowi art. 153 p.p.s.a., gdyż - jak wspomniano na wstępie - w analizowanym stanie faktycznym zostało dotąd wydanych szereg decyzji przez organy obu instancji a także trzykrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( wyroki: z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 787/08, z dnia 26 maja 2010 r. I SA/Wa 453/10 oraz z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1951/11) i dwukrotnie - Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki: z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 647/09 i z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2825/12). Z tego więc powodu wymagane było w tym przypadku, z jednej strony - przestrzeganie granic związania oceną prawną wyrażoną we wcześniejszych prawomocnych orzeczenia sądu a z drugiej strony - organy były zobowiązane do zrealizowania zaleceń sformułowanych w tych wyrokach. Z uwagi zaś na treść argumentacji, zawartej w skardze kasacyjnej, szczególne znaczenie miał w rozpoznawanej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2825/12). W wyroku tym ówcześnie orzekający Sąd stwierdził bowiem, że (cyt.): " postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania toczy się od wielu lat. Zagadnienie oferty i wezwania do zawarcia umowy stanowiło materię wstępną, warunkującą co prawda wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stanie prawnym istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, wszak analizując to zagadnienie należy zwrócić uwagę na cel tego uregulowania, którym było zapewnienie polubownego załatwienia sprawy bez wszczynania postępowania administracyjnego, gdyż pierwszorzędnym sposobem nabycia własności gruntu pod drogę była umowa (p. art. 13 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu pierwotnym). Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie, bo obecnie art. 13 ust. 1, jak i art. 15, który w ust. 1 warunkował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bezskutecznym upływem terminu do zawarcia umowy, zostały uchylone, a zasadniczym sposobem nabycia własności gruntu jest przejęcie go na własność z mocy prawa. Nota bene wadliwy jest pogląd o konieczności wyczerpania w toku postępowania prowadzonego na gruncie tej ustawy trybu rokowań z mocy art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, bo w tej materii regulacja > nie odsyła do tego aktu prawnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 136/10, publ.j.w.). Skoro więc do zawarcia umowy nie doszło, a cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany, to wytyczne te straciły na aktualności, co skutkuje brakiem przeszkód dla prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zresztą wybudowanie drogi jest tak istotną zmianą stanu faktycznego, że sformułowane dotąd wskazania co do dalszego toku postępowania straciły swój wiążący charakter." W ocenie składu orzekającego, z wyżej przytoczonej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie zatem wynikało, że brak było przeszkód dla prowadzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Skoro zaś ocena ta była w tym przypadku wiążąca to tym samym zarzuty skarżącego, w których podnosił, że Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się w kwestii wadliwości doręczenia mu dwóch pism Wojewody [...] z dnia 8 października 2004 r., wyznaczających 30-dniowy termin do zawarcia umów przeniesienia własności działki nr [...] i nr [...] w [...] oraz pisma, w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy przeniesienia własności działki nr [...]w [...], jak również nie zajął stanowiska w sprawie wadliwości oferty nabycia działek nr [...] i [...] w [...] oraz działki nr [...]w [...] (z uwagi na niedołączenie doń stosowanych pełnomocnictw i w dalszej kolejności braku konwalidowania tych czynności) nie mogły być uznane za skuteczne. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może stanowić zarzut kasacyjny, ale tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem skoro w w/w prawomocnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2825/12). zostało już – jak wyżej to wskazano – przesądzone, iż przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe mogło być prowadzone (nie było w tym zakresie przeszkód) to brak dokonania oceny przez Sąd Wojewódzki czy w tej sprawie przesłanki formalne, warunkujące wszczęcie przedmiotowego postępowania były istotnie spełnione czy też nie były spełnione, nie miało żadnego wpływu na fakt dopuszczalności prowadzenia przedmiotowego postępowania. Dlatego też ta argumentacja skarżącego, która oparta była na braku zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji co do podnoszonej przez stronę skarżącą wadliwości doręczenia jej owych pism Wojewody Dolnośląskiego a także wadliwości złożonej mu przez inwestora oferty, nie była uzasadniona. Analizując jednak pozostałą treść wspomnianego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2825/12), trzeba zgodzić się ze skarżącym, iż zaskarżony wyrok nie wyjaśnia dostatecznie kwestii, co w rozpoznawanej sprawie stanowiło cel wywłaszczenia i czy cel ten został zrealizowany. W powyższym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nadmieniając wcześniej, że chodzi o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w jej brzmieniu pierwotnym, stwierdził, że (cyt.): " obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela poglądu o konieczności umorzenia postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na gruncie przywołanej ustawy w razie zrealizowania celu wywłaszczenia". Tym samym przesądził kwestię braku podstaw do umorzenia prowadzonego przez organy postępowania wywłaszczeniowego, tym niemniej w dalszej części swej wypowiedzi zauważył, że (cyt.): " Jednakowoż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do jednoznacznego ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Trzeba wszak mieć na uwadze, że jest nim budowa drogi, a więc inwestycji liniowej, która jest inwestycją specyficzną, bo jest prowadzona na znacznym obszarze i składa się z wielu elementów o różnym charakterze. Ujmując ją kompleksowo wypada stwierdzić w uproszczeniu, że oddanie do użytku jej części nie zawsze oznacza zrealizowanie całości inwestycji. W tej materii należy dostrzec, że oddanie do użytku części autostrady istotnej z punktu widzenia obecnej sprawy, nastąpiło bez drogowych obiektów inżynierskich (wiaduktów). Tymczasem po myśli art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych są integralną częścią drogi. Toteż nie do końca jest trafny pogląd o jej całościowym zrealizowaniu (...)". W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje m.in. jako cel publiczny utrzymywanie dróg, dodając, iż - w jego przekonaniu - utrzymywanie dróg publicznych jest samodzielnym celem wywłaszczenia. Ostatecznie jednakże wyraził pogląd, że (cyt.): "Co prawda utrzymanie drogi nie zostało podane jako cel wywłaszczenia spornych w niniejszej sprawie działek", poddał też przy tym w wątpliwość czy dokonanie wywłaszczenia w celu utrzymywania drogi mogłoby nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i jednocześnie zaznaczył, że skład orzekający sprzeciwia się (cyt.): "przerzucaniu na strony ciężaru dochodzenia uprawnień służących z mocy prawa im, jako właścicielom nieruchomości na drodze sądowej". W takiej zatem sytuacji kwestia co było w istocie rzeczy w tym przypadku celem wywłaszczenia i czy cel ten został zrealizowany powinno wynikać z aktualnie poczynionych przez organy ustaleń popartych odpowiednim materiałem dowodowym. Tymczasem, jak podnosił skarżący, Sąd Wojewódzki zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku postępowania wywłaszczeniowego nie wyjaśniły, czy pasy drogowe na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...]z obrębu Wykroty zostały wybudowane, a więc czy cel, jaki został sformułowany w skarżonych decyzjach, został w całości zrealizowany. Ponadto, zdaniem skarżącego, ocena postępowania organów administracji, dokonana przez Sąd I instancji, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadzała się też do błędnego uznania, iż celem wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...], było również użytkowanie autostrady i, że zagadnienie realizacji celu publicznego zostało rozstrzygnięte w/w wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2825/12). W ocenie skarżącego, gdyby Wojewoda Dolnośląski zamierzał wywłaszczyć przedmiotową nieruchomość w celu użytkowania wybudowanej autostrady to wówczas obowiązany byłby do wyartykułowania tego celu w sentencji decyzji. Tymczasem w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia 16 stycznia 2019 r. było wyraźnie wyartykułowane, że celem wywłaszczenia jest budowa pasów drogowych autostrady A-4, natomiast Sąd I instancji nie miał żadnych uprawnień do zmiany tego celu. W uzasadnieniach też decyzji wydanych w obu instancjach – jak wywodził skarżący - nie zostało przy tym ustalone, że na dzień 16 stycznia 2019 r., czyli na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, w całości wybudowano pasy drogowe autostrady A-4, a więc zrealizowano cel wywłaszczenia jaki określono w skarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego, zgodzić się należy ze skarżącym, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. nie przesądzał ostatecznie do końca kwestii, dotyczących celu wywłaszczenia i jego realizacji a zatem zagadnienie to powinno zostać dokładnie wyjaśnione. Tymczasem powyższa kwestia została w zaskarżonym wyroku przedstawiona nie bardzo czytelne. Sąd Wojewódzki bowiem początkowo w tym zakresie zreferował pogląd Sądu Kasacyjnego zawarty we wspomnianym wyroku z 2013 r. a dotyczący braku podstaw do umorzenia w tym przypadku postępowania administracyjnego ( a która to kwestia nie budzi już żadnych wątpliwości bo została przesądzona), następnie przedstawił fragmenty uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r . i go krótko omówił po czym przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (I OSK 2825/12), stwierdzając (cyt.): " W powołanym wyroku NSA wskazał, że oddanie do użytkowania części drogi publicznej wybudowanej na nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nie stanowi realizacji celu wywłaszczeniowego uzasadniającego umorzenie postępowania wywłaszczeniowego z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.". W takiej więc sytuacji w ocenie składu orzekającego – trudno było zrozumieć jakie ostatecznie stanowisko w omawianej kwestii zajmował Sąd Wojewódzki. Wypowiedź jego nie była bowiem w pełni czytelna ani też nie można było mówić, że przesądzała ona jednoznacznie o tym, co zgodnie z w/w wyrokiem z 2013 r., winno zostać ustalone w postępowaniu administracyjnym. Zgodzić się też trzeba za skarżącym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakowało pełnej i wszechstronnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, mimo, że tego rodzaju zarzuty były podniesione w skardze do Sądu Wojewódzkiego. Najdalej idącym w tym zakresie zarzutem był zarzut polegający na tym, iż Sąd I instancji całkowicie uchylił się od oceny postępowania organów administracyjnych, które oparły się na nieprawidłowo podpisanym operacie szacunkowym. Jak wskazywał bowiem skarżący, zgodnie z treścią § 57 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez kilku rzeczoznawców majątkowych, operat podpisują wszyscy sporządzający go rzeczoznawcy majątkowy w sposób, o którym mowa w ust. 1. W związku z tym w skardze do Sądu Wojewódzkiego, skarżący podnosił, że choć operat szacunkowy z dnia 30 lipca 2018 r. został sporządzony został przez dwóch rzeczoznawców majątkowych, to jest: T. P. oraz Z. P., to został on podpisany tylko przez T.P.. W powyższej kwestii Sąd Wojewódzki nie zajął żadnego stanowiska, choć istotnie, jak wynika z treści operatu z dnia 30 lipca 2018 r zawarte jest w nim stwierdzenie, iż (cyt.): " Informację o stanie nieruchomości przyjęto na podstawie protokołu oględzin dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego pana Z.P. z dnia 5 marca 2016 (załącznik do operatu)." /str. 6, wiersz 17 - 16 od dołu/. Ponadto dodać też w tym miejscu trzeba, że do operatu dołączono wprawdzie trzy załączniki oznaczone jako: "załącznik nr 2 do umowy nr [...] z dnia 25 stycznia 2016 r.", ale nie zostały one przez nikogo podpisane. Poza tym jeden z tych załączników dotyczył działki nr [...], drugi odnosił się do działki nr [...] a trzeci – nie bardzo wiadomo do której działki. W jednym miejscu bowiem w załączniku tym wskazano na działkę nr [...] ( "Dane geodezyjne działki nr [...] obręb [...]") ale w innym już miejscu ( w tabeli) podano, że załącznik ten dotyczy działki o numerze [...]. W zaistniałej sytuacji, to jest, gdy organ był zobowiązany do zbadania formalnej poprawności sporządzonego w niniejszej sprawie operatu a strona w skardze do Sądu Wojewódzkiego zgłaszała w stosunku do tego operatu różnego rodzaju zarzuty formalne, a których zaistnienie mogło prowadzić do wniosku, że operat ten został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji dogłębniejszej analizy powyższego zagadnienia musiał być zakwalifikowany jako brak dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Zgodzić się też trzeba ze skarżącym, że nie została również właściwie wyjaśniona przez Sąd Wojewódzki zasadność odmowy uwzględnienia przez organ wniosków dowodowych skarżącego. Wnioski te miały mu umożliwić ewentualne odniesienie się do dokonanej w operacie szacunkowym wyceny. Oczywiście nie ma przepisu, który wprost nakazywał by biegłemu dołączanie do operatu wszystkich materiałów, na których podstawie dokonał określonej wyceny, ale niewątpliwie strona ma prawo do konkretyzacji, które nieruchomości stanowiły w danym przypadku materiał porównawczy. Powyższe zaś ma znaczenie zwłaszcza, gdy – jak podkreślał w skardze skarżący - w ocenie rzeczoznawcy majątkowego przyjęte przez niego do porównań nieruchomości miały w 50% cechy rynkowe, które miały w tym przypadku wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Wg Sądu Wojewódzkiego, organy słusznie uznały, że (cyt.): "w sprawie brak jest konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o żądane wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to dokumenty ogólnodostępne, a z treści zaskarżonych rozstrzygnięć wynika, że organy dokonały ich analizy. Ponadto, z tabeli nr 1 na stronie 10 operatu wynika, że zestawiając transakcje przyjęte do analizy rzeczoznawca wskazał numer aktu notarialnego dla każdej transakcji, datę tej transakcji oraz uzyskaną cenę transakcyjną. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu, że dane te umożliwiają identyfikację nieruchomości uwzględnionych w procedurze porównawczej. (...). Wobec powyższego, zasadnie uznał organ, że wnioski dowodowe złożone przez skarżącego przy pismach z 17, 18 i 19 września 2018 r. nie mogły mieć znaczenia dla wyjaśnienia sprawy". Tymczasem, jak podkreślał skarżący, organ administracji miałby faktyczną podstawę do oddalenia jego wniosków dowodowych tylko wówczas, gdyby w inny sposób, to jest za pomocą innych dokumentów, mógł on skontrolować zgodność z przepisami sporządzonego operatu (w tym dochowanie szczególnej staranności przez biegłego, o której stanowi art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz mógł uzyskać informacje dotyczące materiału porównawczego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy oparł się bowiem na 26 nieruchomościach podobnych, ale nie wskazał przy tym, jakie numery geodezyjne działek posiadają te nieruchomości. Jednocześnie nie podał też, w jakich księgach wieczystych są one ujawnione. W rezultacie owe 26 nieruchomości użytych przez rzeczoznawcę majątkowego do szacowania przedmiotowej nieruchomości – jak akcentował skarżący - na skutek odmowy uwzględnienia jego wniosków dowodowych pozostały nie do zidentyfikowania, a więc pozostały poza jakąkolwiek kontrolą (sądu, organów administracji i strony postępowania). Strona miała bowiem istotnie możliwość wglądu w aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego każdej gminy, to jednak skoro rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie wskazał numeru geodezyjnego żadnej z 26 nieruchomości podobnej, to bez tej szczegółowej informacji wgląd w miejscowy plan był całkowicie był pozbawiony sensu. Nie wiadomo bowiem było gdzie znajdowały się działki przyjęte do porównań. W tej sytuacji - zdaniem składu orzekającego – przedstawione wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego było stanowiskiem w istocie rzeczy iluzorycznym. Odnosząc się bowiem do w/w podniesionego w skardze przez stronę zarzutu, Sąd Wojewódzki w rzeczywistości powtórzył jedynie pogląd organu, nie dokonując przy tym jednak oceny czy w realiach rozpoznawanej sprawy pogląd ten istotnie miał swoje uzasadnienie. W skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżący podnosił także, że wyżej wspomniany operat szacunkowy był wadliwy, gdyż biegły nieprawidłowo ustalił datę stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości. W operacie uwzględniono bowiem stan wycenianej nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r., czyli na dzień wydania decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4, co jednak było w tym przypadku nieprawidłowe ponieważ decyzja organu pierwszej instancji w znacznej części została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopiero bowiem drugoinstancyjna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. nr [...] ukształtowała jednolite i pełne brzmienie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 na odcinku [...]. W rezultacie, zdaniem skarżącego, w świetle powyższego faktu, ustalona wysokość odszkodowania nie spełniała wymagań, o jakich mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. W takiej sytuacji bowiem stan nieruchomości winien zostać ustalony na dzień 21 sierpnia 1998r (decyzji organu II instancji), a nie na dzień 23 marca 1998 r. Do tego zarzutu Sąd I instancji nie odniósł się choć powyższa kwestia niewątpliwie miałaby znaczenie dla wartości wycenianej nieruchomości. Dodać w tym miejscu także trzeba, że do w/w zagadnienia także Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść, gdyż akta administracyjne, dołączone do akt sądowych, nie zawierają decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 ani też decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. nr [...], która tę decyzję zmieniała. Trafnie również podnosił skarżący, że nie została także oceniona przez Sąd Wojewódzki odmowa dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań zawnioskowanego przez stronę świadka - na okoliczność ustalenia stanu zagospodarowania wywłaszczanych działek. W skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, skarżący podnosił, że organ bezpodstawnie oddalił jego wyżej wspomniany wniosek i wydał decyzję na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Zdaniem bowiem strony, zeznania tych świadków, na podstawie, których ustalono sposób zagospodarowania szacowanej nieruchomości, nie odpowiadały rzeczywistości. W ocenie składu orzekającego, skoro stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości miał znaczenie dla jej wyceny, to brak dokonania oceny tego zarzutu przez Sąd Wojewódzki miał charakter uchybienia istotnego. Ponadto zgodzić się także trzeba ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki zbyt powierzchownie ocenił kwestię czy na skutek wywłaszczenia działki nr [...], działka skarżącego nr [...] w [...] będzie miała istotnie dostęp do drogi publicznej usytuowanej na działce nr [...]. Co do tej kwestii Sąd Wojewódzki powtórzył jedynie za organem, że z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 maja 2019 r. wynikało, iż (cyt.): " po wywłaszczeniu działki nr [...], pozostająca własnością dotychczasowego właściciela działka nr [...], nieobjęta decyzją lokalizacyjną, będzie miała dojazd pośredni poprzez działki drogowe o numerach [...] i [...] i przyległą do nich działkę nr [...], na której zlokalizowana jest jezdnia drogi dojazdowej. Działki te stanowią objęty decyzją lokalizacyjną pas drogi publicznej, w części ogólnodostępnej (nieobjętej ogrodzeniem pasa autostrady) i przeznaczonej do obsługi działek przyległych. Wbrew twierdzeniu skarżącego, w sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 120 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204)". Tymczasem w skardze oraz w piśmie z dnia 1 września 2019 r. skarżący sformułował zarzut, iż na skutek wywłaszczenia części nieruchomości powstała oczywista niedogodność w korzystaniu z działki nr [...] położonej w [...]. Wskazywał w tym miejscu na fakty, które praktycznie uniemożliwiały ów dostęp do drogi publicznej, gdyż: w pasie drogowym na działce [...] znajdował się rów odwadniający, który uniemożliwiał dostęp do jezdni utwardzonej z działek bezpośrednio z nią sąsiadujących, na działce nr [...] nie było drogi o nawierzchni utwardzonej, co umożliwiało dojazd do działki nr [...] z działki nr [...] lub [...] a działka nr [...] nie przylegała do działki [...], a więc nie mogła służyć jako dojazd do działki [...]. Z tego powodu skarżący podkreślał, że uznanie Sądu I instancji, iż część działki [...] była ogólnodostępna, w istocie rzeczy nosiło cechy gołosłowności. Ponadto strona akcentowała też, że w/w pismo z dnia 30 maja 2019 r. stanowiło jedynie deklarację zarządcy drogi (Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad), która nie miała żadnego znaczenia prawnego a nadto mogła być w każdej chwili i bez żadnych konsekwencji zmieniona jednostronnie. Skarżący wskazywał również, że choć na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu tylko cześć działki nr [...] była ogrodzona, to fakt ten nie oznaczał, że był to stan trwały. Brak zatem odpowiednich gwarancji, co do prawnego i faktycznego dostępu do działki nr [...] w decyzji o wywłaszczeniu działki nr [...] oznaczał, że zarządca drogi mógł w dowolnym momencie, bez żadnej zgody administracyjnej istniejące ogrodzenie przebudować tak, że do działki nr [...] w [...] nie będzie nawet dojścia pieszego. Z tego powodu skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazywał, że wprawdzie na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną może być wprawdzie zbudowana tylko droga wewnętrzna, ale to, czy zostanie ona zrealizowana zależy jednak wyłącznie od właściciela. Poza tym położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie było równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. W związku z tym twierdził, że w świetle przytoczonego orzecznictwa, skoro zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierały rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia stosownej służebności na rzecz działki nr [...] w [...] oraz nakazu wykonania zjazdu (budowa przepustu na działce [...]) czy drogi utwardzonej na działce nr [...], oznaczało to, że decyzje te naruszały przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie składu orzekającego, tak zatem ogólnikowe wyżej przytoczone stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie mogło być uznane za dostateczne wyjaśnienie omawianego problemu. Skoro bowiem kwestia, czy na skutek wywłaszczenia działki nr [...], działka skarżącego nr [...] w [...] będzie miała istotnie dostęp do drogi publicznej usytuowanej na działce nr [...], została w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego tak znacząco wyeksponowana i dokładnie przedstawiona, to ocena stanowiska skarżącego, której dokonał Sąd I instancji, nie mogła ograniczać się jedynie do praktycznie powtórzenia fragmentu z uzasadnienia decyzji organu. Zwłaszcza, że z akt administracyjnych wynikało, że organ również powtórzył jedynie to, co zawierało pismo inwestora z dnia 30 maja 2014 r. skierowane do P. W. – Naczelnika Wydziału Departamentu Lokalizacji inwestycji w Ministerstwie inwestycji i Rozwoju. Wprawdzie w piśmie tym znajdowała się wzmianka odsyłająca do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...], ale – jak wspomniano wyżej – decyzji tej brak było w aktach sprawy. W tej sytuacji skład orzekający uznał, że zaskarżony wyrok w sposób istotny naruszał art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. a co skutkowało uznaniem, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Powyższe oznaczało zatem, że ocena zarzutu prawnomaterialnego była w tej sytuacji przedwczesna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien wszechstronnie ocenić zaskarżoną decyzję w tym dokładnie odnieść się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego a stanowisko swoje w tej materii rzetelnie uzasadnić. Powyższe nie dotyczy oczywiście tych zarzutów, które w niniejszym wyroku zostały uznane za nie posiadające istotności prawnej. Jednocześnie przed dokonaniem wspomnianej oceny Sąd powinien zobowiązać organ do uzupełnienia materiału dowodowego w postaci zwłaszcza decyzji Wojewody [...] z dnia 23 marca 1998 r. nr [...] oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. nr [...]. W pozostałym zaś zakresie Sąd samodzielnie rozważy, czy materiałem dowodowym nie powinny być także w tym przypadku wszystkie decyzje, które dotąd zostały w tej sprawie wydane. Choć bowiem, zarządzeniem z dnia 13 grudnia 2014 r. (k. 54 akt sądowych), Sąd Wojewódzki zobowiązał organ do uzupełnienia części dokumentacji niezbędnej do wydania wyroku to nadal akta sprawy nie zawierały pełnej dokumentacji, zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania, podczas, gdy - z drugiej strony - znajdowały się w nich materiały dotyczące zupełnie innej sprawy, jaką stanowiło postępowanie dotyczące przewlekłości postępowania Z tych powodów zatem, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.