I OSK 2047/24

Dnia 27 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 143/24 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 143/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (Kolegium) z [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., zwanej dalej: PrUSA) w zw. z 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: KPA], poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie stwierdzono jednoznacznie czym Skarżąca opalała dom; 2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. - Ustawa o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1207, zwanej dalej Uodw) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż pomimo spełnienia przez Skarżącą przesłanek zasadnym jest odmowa przyznania jej dodatku węglowego; 3. art. 174 pkt 1 PostAdmU poprzez błędną wykładnię art. 77 i 80 KPA poprzez uznanie, iż organ prawidłowo ocenił i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i nie przekroczył granicy swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej dodatku węglowego. Podstawą faktyczną ich rozstrzygnięcia było ustalenie, że zasadniczym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego był kocioł na paliwo stałe opalany drewnem kawałkowym. Jako prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.,dalej : "ustawa o dodatku węglowym"). Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę. W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca sądowi niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., zwanej dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. "kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej." Przypomnieć należy, że kontrola, o której mowa w § 1 przywołanego przez Skarżącą artykułu to kontrola działalności administracji publicznej. Przywołany przez Skarżącą przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd Wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie innego kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Skarżąca nie wskazuje na takie okoliczności, istota argumentacji przedstawionej przez nią w skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że nieprawidłowe jest stwierdzenie organów, podzielone przez Sąd Wojewódzki, iż głównym paliwem stosowanym przez nią było drewno kawałkowe a nie węgiel. Zatem w zakresie dotyczącym naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny . W zakresie dotyczącym naruszenia art. 80 k.p.a., zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej winien być rozpoznany łącznie z zarzutem z punktu 3, to jest zarzutem naruszenia art. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 77 i 80 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że art. 174 p.p.s.a. wskazuje, na jakich podstawach kasacyjnych można oprzeć skargę kasacyjną. Nie jest on stosowany przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nie może więc zostać przezeń naruszony. Następnie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przywołanym przez Skarżącą pkt 1 analizowanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca nie przywołała przepisów prawa materialnego, ale przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czyli przepisy ustawy procesowej regulującej postępowanie przed organami administracji. Naruszenie tych przepisów może być przywoływane w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Następnie zwrócić uwagę na istotne cechy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania, jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Przypomnieć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki z 18 listopada 2025 r. I OSK 3113/23, 5 listopada 2025 r. III OSK 1281/25, 4 listopada 2025 r. I OSK 2982/23, 29 października 2025 r. I GSK 1987/22, 14 października 2025 r. II OSK 903/23, 10 października 2025 r. III OSK 1854/22, 2 września 2025 r. III OSK 486/25 i przywołane w nich orzecznictwo). Skarżąca zarzuciła Sądowo pierwszej instancji zaakceptowanie ustaleń faktycznych dokonanych w jej ocenie z naruszeniem art. 77 k.p.a. Przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej, Skarżąca nie wskazała która z nich została naruszona przez organy, i którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. W konsekwencji, w tym zakresie podniesiony przez nią zarzut uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Sąd kasacyjny wskazuje, że faktycznie, organy nie kwestionowały faktu, że posiadany przez Skarżącą kocioł grzewczy przystosowany jest do opalania paliwem stałym w tym zarówno węglem, brykietami lub peletem. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów nie było jednak ustalenie, że Skarżąca nie dysponuje kotłem przystosowanym do opalania paliwem stały ale ustalenie, że Skarżąca nie opalała domu węglem lecz drewnem kawałkowym. Skarżąca wskazywała, że Sąd Wojewódzki ograniczył się w uzasadnieniu wyroku jedynie do zbadania czy organy wykonały czynności zlecone im w wyroku uchylającym uprzednio wydane decyzje. W ocenie Skarżącej sposób oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie został przez Sąd zweryfikowany, pomimo że organy, a w szczególności Kolegium dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 80 k.p.a., co objawiło się twierdzeniem, iż oświadczenie Skarżącej o okazjonalnym nabywaniu od osób bliskich i znajomych węgla z pewnością jest nieprawdziwym. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sądu Wojewódzki stwierdził, że "po ponownej analizie zgromadzonego i uzupełnionego materiału dowodowego, orzekające w sprawie organy oceniły, że dowody te nie potwierdzają, aby głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa był kocioł na paliwo stałe opalany węglem (paliwami węglopochodnymi). W szczególności zaś oceniono twierdzenia skarżącej o ogrzewaniu domu drewnem kawałkowym jako zgodne ze składanymi przez nią oświadczeniami i logiczne. Jednocześnie odmówiono uznania za wiarygodne twierdzeń dotyczących kupowania węgla od życzliwych znajomych. To zaś doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego." Sąd Wojewódzki wskazał również, że "Organy wnikliwie rozpatrzyły wszystkie dowody zgromadzone w sprawie oraz podnoszone przez skarżącą argumenty. Końcowy wniosek, że w świetle zgromadzonych dowodów, w tym także oświadczeń i wyjaśnień samej skarżącej, dotyczących sposobu ogrzewania w miarodajnym okresie jej budynku, nie znalazło potwierdzenia stanowisko skarżącej, aby głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa był kocioł na paliwo stałe opalany węglem (paliwami węglopochodnymi), jest prawidłowy i nie nosi cech dowolności. Ocena w tym zakresie jest zgodna z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Tym samym zasługuje na akceptację.". W ocenie Sądu kasacyjnego ustalenia faktyczne poczynione przez organy i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki nie zostały dokonane z naruszeniem art. 80 k.p.a. W sprawie nie było sporu, że Skarżąca nie ogrzewała domu za pomocą gazu, sporne natomiast było jakiego innego paliwa do tego używała. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżąca została zobowiązana przez organy (stosownie do zaleceń zawartych w wyroku z 6 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 167/23 ) do dostarczenia imiennych faktur za gaz, węgiel, drewno za okres od września 2022 r. do maja 2023 r. Skarżąca przedstawiła faktury potwierdzające zakup gazu w ilościach niepozwalających na uznanie, że paliwo to służyło do ogrzania domu. Nie przedstawiła natomiast dokumentów potwierdzających zakup węgla i drewna. Oświadczyła, że nie dokonywała we wskazanym przez organ okresie zakupów węgla oraz drewna od podmiotów wystawiających faktury/rachunki imienne, nie posiadała bowiem środków na zakup większej ilości opału. Zmuszona była natomiast korzystać z własnych drobnych zapasów drewna oraz na początku każdego miesiąca kupować opał węglowy od różnych życzliwych znajomych (pismo Skarżącej z 9 października 2023 r.). Sąd kasacyjny zwraca uwagę na okoliczność, która konsekwentnie pomijana jest przez Skarżącą. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca wystąpiła 30 listopada 2022 r. z wnioskiem o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, oświadczając jednocześnie, że do ogrzewania domu wykorzystuje drewno kawałkowe. W oświadczeniu z 4 kwietnia 2023 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, Skarżąca wskazała zaś, że zasadniczym źródłem ogrzewania dla budynku położonego pod adresem [...] S., ul. [...] [...] jest kocioł na paliwo stałe "opalany aktualnie drewnem kawałkowym z uwagi na brak węgla". W świetle powyższych oświadczeń Skarżącej oraz wobec nieprzedstawienia przez nią żadnych dowodów potwierdzających zakup węgla organy postąpiły prawidłowo uznając, że oświadczenie Skarżącej z 9 października 2023 r. o dokonywaniu zakupów węgla opałowego od różnych życzliwych znajomych w świetle jej wcześniejszych oświadczeń jest niewiarygodne. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Kolegium dokonując oceny tego oświadczenia zaznaczyło : "Skarżąca sama bowiem stwierdziła, że nie dysponowała środkami finansowymi na zakup węgla, a w sezonie grzewczym 2022/2023 ceny węgla biły rekordy. Co więcej, przynajmniej w pierwszych tygodniach zimy węgieł był towarem trudno dostępnym. Nie sposób zatem uwierzyć, by bliżej nieustaleni "życzliwi" sami kupowali węgiel po rekordowych w tym okresie cenach i sprzedawali go stronie za symboliczne kwoty". W świetle przywołanego przez Skarżącą art. 80 k.p.a organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie organy dysponowały fakturami potwierdzającymi zakup gazu w ilości niewystarczającej do ogrzania domu, wnioskiem z 30 listopada 2022 r. oraz oświadczeniami z 4 kwietnia 2023 r. i 9 października 2023 r. Biorąc pod uwagę złożony przez Skarżącą wniosek z 30 listopada 2022 r. i treść oświadczenia z 4 kwietnia 2023 r. organy postąpiły prawidłowo uznając za wiarygodne oświadczenie Skarżącej z 9 października 2023 r. w zakresie dotyczącym wykorzystywania do ogrzania domu drewna kawałkowego. W tym zakresie oświadczenie to było bowiem zgodne z deklaracją z 30 listopada 2022 r. oraz oświadczeniem z 4 kwietnia 2023 r. jak również z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W konsekwencji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne. Skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż pomimo spełnienia przez Skarżącą przesłanek zasadnym jest odmowa przyznania jej dodatku węglowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym : "Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy." Pojęcie paliwa stałego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym sprecyzowane zostało w ust. 3 cytowanego artykułu. Zgodnie z nim, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. W świetle przywołanych przepisów sam fakt posiadania pieca na paliwo stałe nie jest wystarczający do przyznania dodatku węglowego, konieczne jest jeszcze wykorzystywanie do ogrzewania paliwa stałego w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy. Jak wynikało z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i przyjętych przez Sąd Wojewódzki, których prawidłowości Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie, głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego był kocioł na paliwo stałe nie spełniające wymogów z art. 2 ust. 3 ustawy. Skarżąca wykorzystywała bowiem do ogrzewania domu drewno kawałkowe. Nie można zatem zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwego zastosowania art. 2 ust 1 ustawy o dodatku węglowym. W stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.