I OSK 2041/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2228/22 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2022 r. nr DNI.sp.621.28.2022 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2228/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2022 r. nr DNI.sp.621.28.2022 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej decyzja Ministra, Minister, decyzja z 2022 r.): - w pkt 1 uchylił w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2022 r., i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. (o odmowie uchylenia swojej decyzji z dnia 3 września 2021 r. wskazując, iż wbrew twierdzeniom Gminy Dobra, decyzja z dnia 3 września 2021 r. została jej doręczona.), - w pkt 2 uchylił własną decyzję z dnia 3 września 2021 r. (stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 lipca 2001 r. w części dotyczącej działki nr [...]), - w pkt 3 stwierdził, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 lipca 2001 r. (stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę Dobra własności m.in. nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Dobra Nowogardzka, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4512 ha), w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Dobra nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4512 ha, wydana została z rażącym naruszeniem prawa; jednocześnie nie stwierdził nieważności tej części decyzji, z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że rzeczywiście nie doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji z dnia 3 września 2021 r., decyzja ta bowiem została omyłkowo wysłana do Gminy Dobra w powiecie polickim, jednak na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił jej uchylenia gdyż, jak uznał, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie zgadzając się z powyższym Gmina Dobra na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2022 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister analizując zarzuty skargi, działając stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił skargę i wydał zaskarżoną do Sądu decyzję z dnia 25 lipca 2022 r. Organ wyjaśnił, iż poddając ponownej analizie okoliczności sprawy, w ramach autokontroli uznał, iż w ramach prowadzonego przez siebie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. zobligowany był do uchylenia swojej decyzji z dnia 3 września 2021 r. Wyjaśnił bowiem, iż na skutek zmiany stanu prawnego, jaki zaistniał w dniu 16 września 2021 r., nie mogłaby już zapaść decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 lipca 2001 r., gdyż od daty wydania tej decyzji upłynęło więcej niż 10 lat. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Uwzględniając realia niniejszej sprawy Sąd ustalił, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 lipca 2001r. z uwagi na upływ ponad 10 lat od daty doręczenia stronie (kwestionującej w trybie nadzwyczajnym) tej decyzji, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zaważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzania nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie norm wynikających z przepisów art. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym mu tą ustawą), które pozostają niezgodne z dyspozycjami art. 2, art. 8 ust. 1 i art, 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), której to podstawy uzasadnieniem jest nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej kategorii osób, które złożyły wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, lecz postępowania w tym zakresie nie zostały ostatecznie zakończone w czasie wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji z osobami, które złożyły przedmiotowe wnioski w czasie poprzednio obowiązujących przepisów, a postępowania w tym zakresie zostały ostatecznie zakończone przed wejściem w życie tej ustawy nowelizującej, co sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, konstytucyjną zasadą równości wobec prawa oraz konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także o sformułowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie opisanym w pkt. 1 podstaw kasacyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Dobra dochodząc jej oddalenia oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka zaskarżania), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego). W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego. Skarga kasacyjna przede wszystkim nie wskazuje jakiegokolwiek naruszonego przepisu (normy) p.p.s.a., w toku zrealizowanej kontroli sądowoadministracyjnej ostatecznej decyzji Ministra z 2022 r. przez Sąd wojewódzki. Wskazanie wyłącznie w środku odwoławczym jako naruszonych przywoływanych wyżej przepisów (norm) odnośnych aktów normatywnych, przy jednoczesnym zupełnym pominięciu jako naruszonych norm p.p.s.a. nie czyni zadość elementarnym wymogom jakie przewiduje w odniesieniu do skargi kasacyjnej p.p.s.a. Jednocześnie, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy środek odwoławczy nie uzasadnia w zasadzie w czym wyraża się (na czym polega) konkretne naruszenie każdego z przywołanych jako naruszonych przepisów (norm) prawa. Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Warunku tego skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie wypełnia. Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowany w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów (norm) prawa wskazywanych wyżej nie mógł odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Pierwszoplanową kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie – ogólnie mówiąc – jest to, czy organy zasadnie przyjęły, a Sąd wojewódzki zaaprobował decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji wskazanych jako naruszonych przepisów prawa ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą ostatecznie przede wszystkim odnośnej kwestii spornej. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. W związku stanowiskiem skargi kasacyjnej należy zauważyć, że problematyka stosowania określonych treści jurydycznych przyjętych w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 1491; dalej też ustawa zmieniająca, ustawa nowelizująca) wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia: 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1569/23; 20 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1778/23; 9 lipca 2024 r. I OSK 416/23, 26 czerwca 2024 r. I OSK 152/23, 21 lutego 2024 r. I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. I OSK 2214/22, 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2298/22 oraz 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich wyrażone Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela bowiem jest odpowiednio adekwatne w realiach niniejszej sprawy. Z uzasadnienia wskazywanej wyżej ustawy nowelizującej wynika, że miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową m. in. kwestionowaną w okolicznościach sprawy. W tym kontekście wskazać zatem trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tym samym brak było podstaw, do uwzględnienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie, o sformułowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała w szczególności z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 57/23). W okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy trzeba ogólnie wyjaśnić i zarazem podzielić stanowisko orzecznictwa (m. in. I OSK 1778/23) – w przedmiocie zgodności z Konstytucją rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie nowelizującej, a kwestionowanych niezasadnie w skardze kasacyjnej – że w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli demokratycznego państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. akt I OSK 1778/23 oraz wskazywane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Ponadto godzi się zaakcentować za judykaturą, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji orzecznictwa (m. in. I OSK 1569/23, I OSK 1778/23). Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Tym samym – w ocenie Sądu odwoławczego – słusznie przyjął zaskarżony wyrok, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 lipca 2001 r. z uwagi na upływ ponad 10 lat od daty doręczenia stronie (kwestionującej w trybie nadzwyczajnym) tej decyzji, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Zaważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie w/w ustawy, organy administracji utraciły prawną możliwość – kompetencję – stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Trafnie ustalił Sąd I instancji, że przepisy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz dodanego w/w ustawą art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji", korzystają z domniemania zgodności z konstytucją, które mogłoby zostać obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Związanie organów zobowiązanych do wykonywania (stosowania) prawa tymi normami (przepisami) jurydycznymi obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca, w związku z czym organ zobowiązany jest do ich stosowania. W świetle powyższego należało zatem stwierdzić zasadność stanowiska Sądu wojewódzkiego, który zaaprobował ostateczną decyzję Ministra. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.