I OSK 2039/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. Decyzją z dnia 21 kwietnia 1989 r. wydaną przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] na podstawie art. 89 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., art. 7 ust. 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy odmówiono J. B. i K. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...]m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość została objęta wskazaniem lokalizacyjnym z dnia 17 lutego 1989 r. dla S. pod budowę siedziby i oddziału wykonawstwa. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 11 października 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r., a Minister po rozpatrzeniu odwołania P. K. decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi P. K. prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 671/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 października 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na art. 89 ust. 2 jako jedyną podstawę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, dokonał jego wykładni oraz podniósł, że organy nie mogły odmówić ustanowienia użytkowania wieczystego z innych przyczyn, tj. przeznaczenia gruntu, tj. powołując się na przesłankę pozaustawową. Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r., a Minister Rozwoju decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. po rozpoznaniu odwołania P. K. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2019 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając: I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Rozwoju przepisów prawa materialnego, w świetle których nie zostało uwzględnione istnienie zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzednika prawnego spółki P. - przedsiębiorstwa państwowego P., podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w sprawie takie prawo zostało ustanowione; 2) art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Rozwoju stanu faktycznego, w świetle którego zostało pominięte, iż w dacie wydania przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r. przedmiotowy grunt był oddany w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa P. co wyklucza możliwość żądania ustanowienia na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu łącznie ze zwrotem budynków; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu wyroku polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze związanych z istniejącym wpływem na ustalenie przeznaczenia nieruchomości, wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa P. nieruchomości warszawskich położonych przy ul. [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz pominięciu podstawy prawnej do wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 listopada 1999 r., która została wydana w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; II) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy, brak jest dowodu na istnienie prawa zarządu po stronie P.; - w sytuacji wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa P. w celu realizacji rozbudowy stacji kolejowej; - a ponadto w sytuacji istnienia decyzji o zarządzie, na podstawie które została wydana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 listopada 1999 r. - wydana w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc w oparciu o przepisy wskazujące na istnienie zarządu po stronie poprzednika prawnego spółki P. S.A., tj. prawa zarządu przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu P. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rozwoju z dnia 30 czerwca 2020 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Należy zwrócić uwagę, że inny jest zakres i przedmiot postępowania zwykłego, a inny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ograniczony. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Minister zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r., a podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r. Minister Rozwoju wskazał na związanie w niniejszej sprawie oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 671/18 i dokonaną wykładnią art. 89 ust. 2 ustawy. Zaznaczyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą naruszenia art. 89 ust. 2 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie dotyczą również naruszenia art. 153 p.p.s.a. Należy jeszcze raz zaznaczyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r. przedmiotem postępowania było wyłącznie zbadanie, czy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 89 ust. 2 ustawy, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przedmiotem której jest przyznanie prawa do użytkowania wieczystego. Stwierdzenie nieważności decyzji odmownej, w niniejszej sprawie decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r., albowiem wydana została z rażącym naruszeniem art. 89 ust. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że złożony w terminie określonym w art. 89 ust. 2 wniosek będzie ponownie rozpoznany w postępowaniu zwykłym, to w tym postępowaniu będą ustalane zarówno przesłanki pozytywne pozwalające na uwzględnienie wniosku jak i przesłanki negatywne, które mogą powodować, że wniosek nie będzie uwzględniony. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej to zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej podniesiony został jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy, brak jest dowodu na istnienie prawa zarządu po stronie P., w sytuacji wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa P., a ponadto w sytuacji istnienia decyzji o zarządzie, na podstawie której została wydana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 listopada 1999 r. w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oparte zostały o naruszenie art. 89 ust. 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 8, 75, 76 i 80 k.p.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że skarżąca kasacyjne zasadność skargi kasacyjnej opiera na naruszeniu art. 89.ust. 5 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, albowiem na obecnym etapie postępowania art. 89 ust. 5 nie miał zastosowania, nie mógł zatem być naruszony. Powołany art. 89 ust. 5 stanowi, że przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 89 ust. 2 Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy. Jak wskazano wcześniej skarga kasacyjna została oparta o naruszenie art. 89 ust. 5 ustawy, do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas gdyby organ na podstawie art. 89 ust. 2 przyznał prawo użytkowania wieczystego byłym właścicielom wbrew treści art. 89 ust. 5. Jeżeli zaś organ nie przyznał prawa użytkowania wieczystego uznając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 89 ust. 2, lub tak jak w niniejszej sprawie wskazując na poza ustawową przyczynę, to tym samym nie mógł naruszyć art. 89 ust. 5, jednym słowem decyzja odmawiająca przyznania użytkowania wieczystego nie może naruszać art. 89 ust. 5. Stwierdzenie nieważności decyzji odmownej, w niniejszej sprawie decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r., albowiem wydana została z rażącym naruszeniem art. 89 ust. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie obejmuje i nie dotyczy zagadnienia uregulowanego w art. 89 ust. 5 ustawy, albowiem jak już wyjaśniono wcześniej zagadnienie to może być rozważane w postępowaniu zwykłym, które będzie się toczyć po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r., w związku ze złożonym w terminie określonym w art. 89 ust. 2 wnioskiem. Aktualnie podstawą prawną rozpatrzenia wniosku jest art. 214 ustawy z dnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 5 stanowi, że przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie. Tym samym rozpoznając ponownie wniosek organ w przypadku ustalenia, że spełnione są przesłanki do jego uwzględnienia będzie równocześnie zobowiązany ustalić, czy nie zachodzi negatywna przesłanka z art. 214 ust. 5 ustawy powodująca, że uwzględnienie wniosku nie będzie możliwe. To w tym postępowaniu zwykłym należy podnosić i wskazywać na dowody związane z okolicznościami o których mowa w art. 214 ust. 5 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 89 ust. 5 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno materialnoprawne jak i procesowe są niezasadne, oparte bowiem zostały o błędne założenie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1989 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego z powodu rażącego naruszenia art. 89 ust. 2 organ ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, a więc winien również ustalać okoliczności o których była mowa w art. 89 ust. 5 ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanowiska Sądu w zakresie podnoszonych w skardze zarzutów związanych z zarówno z decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P., a także decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 listopada 1999 r. wydaną w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n., a więc okoliczności związanych z art. 89 ust. 5 ustawy, stwierdzić należy co następuje. Powyższe okoliczności zostały podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stąd też Sąd odniósł się do tego zagadnienia na str. 11 i 12 uzasadnienia wyroku, stwierdzając w konkluzji, że zdaniem Sądu brak jest jednak dowodu na istnienie prawa zarządu po stronie P., oznacza to również, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej brak było podstaw do zastosowania art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest częściowo zasadny, ale nie z przyczyn wskazanych w skardze kasacyjnej, które zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu, iż w niniejszej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 89 ust. 5 ustawy, ale dlatego, że w niniejszej sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności odmownej decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r. z powodu naruszenia art. 89.ust. 2 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. brak było podstaw do rozważania art. 89 ust. 5 ustawy, albowiem wykraczało to poza zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wyjaśniono wcześniej okoliczności o których była mowa w art. 89 ust. 5 ustawy organ powinien rozważyć w postępowaniu zwykłym prowadzonym po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia 21 kwietnia 1989 r. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien wypowiadać się merytorycznie w kwestii uregulowanej w art. 89 ust. 5 ustawy, tylko wskazać dlaczego nie może zająć merytorycznego stanowiska. Z przyczyn wskazanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo częściowo błędnego uzasadnia odpowiada prawu, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.