I OSK 2035/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 354/17 o odrzuceniu skargi K. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty stypendium i zwrotu dotychczas wypłaconych środków finansowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 354/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty stypendium i zwrotu dotychczas wypłaconych środków finansowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/16 została po raz pierwszy odrzucona skarga K. B. na decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., ponieważ w ocenie tego Sądu podstawę działania Ministra – wstrzymania dalszego finansowania stypendium i żądania zwrotu wypłaconych do tej pory środków – stanowiły postanowienia umowy z dnia 5 grudnia 2013 r. o finansowanie stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca, zawartej pomiędzy Ministrem a [...]. Dalej Sąd wskazał, że skoro podstawą działania Ministra w tym zakresie były postanowienia umowy cywilnoprawnej, a wszelkie roszczenia z tytułu jej realizacji pozostają we właściwości sądu cywilnego, to tym samym kognicja sądu administracyjnego w tej kwestii jest wyłączona i skarga K. B. na pismo Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. jest niedopuszczalna. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. B. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 211/17 uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zaskarżony akt administracyjny podlega kontroli sądu administracyjnego jako decyzja administracyjna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nie stanowi zaś aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że pismo Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aktem, który indywidualnie skonkretyzował przepisy ustawowe przez przyznanie jednostce naukowej środków finansowych na stypendium dla K. B. jest decyzja administracyjna Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2013 r. mocą której przyznano jednostce naukowej – [...] – środki finansowe w wysokości 162.900 zł na finansowanie w latach 2013-2016 stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca – skarżącej. Natomiast umowa określająca szczegółowe warunki finansowania i rozliczenia stypendium ma charakter wtórny wobec decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro wskazana decyzja o przyznaniu stypendium jest decyzją administracyjną, czyli aktem jednostronnym, władczym, zewnętrznym, wydanym przez organ administracji w indywidualnej i konkretnej sprawie, to nie można uznać, że nie jest takim aktem administracyjnym akt mający ten skutek, iż cofa przyznane tą decyzją środki finansowe – przez wstrzymanie ich dalszej wypłaty i zobowiązanie do zwrotu środków dotychczas wypłaconych. Akt, który neguje skutki prawne decyzji administracyjnej, musi być traktowany jako akt administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że w braku odmiennej regulacji rozwiązanie czy przekształcenie administracyjnego stosunku prawnego nawiązanego wcześniej decyzją administracyjną następuje w tej samej formie, tj. również decyzją administracyjną. Skutkiem prawnym decyzji Ministra z dnia [...] października 2013 r. było przyznanie środków na stypendium. Skutkiem zaś pisma tego samego organu z dnia [...] lutego 2016 r. jest wstrzymanie wypłaty stypendium oraz wniesienie o zwrot dotychczas wypłaconych środków finansowych, a zatem w istocie podważenie skutków posiadającej przymiot ostateczności decyzji Ministra z dnia [...] października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Minister wydający decyzję o przyznaniu środków finansowych dla młodego naukowca, jak i decyzję o wstrzymaniu wypłaty tych środków oraz wnoszącą o zwrot dotychczas wypłaconych środków finansowych – nie działa w tym zakresie jako równorzędna strona stosunku umownego (cywilnoprawnego), lecz jako organ administracji nierównorzędny tak wobec [...], jak i względem skarżącej. Skoro zatem skarżony akt zapada w relacji odpowiadającej stosunkowi administracyjnemu to uznać go należy za akt administracyjny. Działalność administracji publicznej w tej formie i relacji jest zaś poddana kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powołał się na wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 211/17 i wyjaśnił, że od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.). Przyjmując, że od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. stronie przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd uznał skargę za przedwczesną, ponieważ została wniesiona przed rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła K. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 190 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd I instancji, któremu ponownie przekazano sprawę po uchyleniu w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/16, był na podstawie art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 211/17, w świetle której w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej brak jest podstaw do odrzucenia skargi z jakiejkolwiek przyczyny; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu powodów odstąpienia przez Sąd I instancji od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 211/17. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związany powyższym przepisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się wytycznymi zawartymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 211/17 odrzucił skargę K. B., bowiem uznał, że skarga została wniesiona przed rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez K. B. skargi na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2016 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ponadto skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego - w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. określa zatem związek między postępowaniem administracyjnym, w którym podejmowane są decyzje administracyjne i postanowienia, podlegające zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wyraża on zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli przed wniesieniem skargi nie zostały wykorzystane określone środki weryfikacji kwestionowanych indywidualnych aktów administracyjnych. Taka intencja ustawodawcy znajduje potwierdzenie w regulacji ujętej w powołanym art. 52 § 2 P.p.s.a. Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest przy tym równoznaczne ze spełnieniem warunku wyczerpania środków zaskarżenia. O wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 P.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Niezachowanie określonego trybu ma miejsce wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r. do prawnego charakteru pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2016 r. uznał, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. W uzasadnieniu Sąd wskazał bowiem, że skoro decyzja o przyznaniu stypendium jest decyzją administracyjną, a więc aktem jednostronnym, władczym, zewnętrznym, wydanym przez organ administracji w indywidualnej i konkretnej sprawie, to nie sposób uznać, że nie jest aktem administracyjnym akt mający ten skutek, że cofa przyznane tą decyzją środki finansowe – przez wstrzymanie ich dalszej wypłaty i zobowiązanie do zwrotu środków dotychczas wypłaconych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również pogląd, zgodnie z którym pismo ministra nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż dotyczy uprawnienia, które nie wynika dla adresata pisma w sposób bezpośredni z przepisów prawa, lecz dopiero z indywidualnie konkretyzującej normy ustawowe decyzji administracyjnej organu. Ocena prawna wyrażona w powyższym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotycząca charakteru prawnego pisma organu z dnia [...] lutego 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. do Sądu I instancji była decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działającego na tym etapie postępowania jako organ I instancji. Skarżącej przysługiwał zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien zostać rozpoznany przez właściwy organ. Dopiero po rozpoznaniu tego środka zaskarżenia można mówić o wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, badając dopuszczalność skargi, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie przesądził, że skarga została wniesiona w terminie. Sąd ocenił jedynie prawny charakter rozstrzygnięcia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a także zwrócił uwagę, że ww. decyzja nie zawierała pouczenia o przysługujących od niej środkach zaskarżenia. W tej sytuacji uznać należy, że pismo K. B. z dnia 22 marca 2016 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" stanowiło w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy wniosek z dnia 22 marca 2016 r. nie został rozpatrzony przez organ we właściwym trybie, a zatem prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że wniesioną w dniu 30 maja 2016 r. skargę należało odrzucić jako przedwczesną. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5a P.p.s.a., tj. także, gdy została złożona bez zachowania m.in. wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.