I OSK 2030/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2861/19 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 października 2019 r. nr GZ.rn.625.308.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2861/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę T. M. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ odwoławczy) z 10 października 2019 r., nr GZ.rn.625.308.2016 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 i 7 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339; dalej: dekret z 1949 r.) w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341; dalej: rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r.) poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia M. F. i innych osób w gromadzie J. wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 7 września 1954 r., L. dz. RL.IV/4/25/54 (dalej: orzeczenie z 1954 r.) pomimo tego, że jest ogólny, to sam w sobie nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r., a konstytutywny charakter prawny tego rodzaju orzeczeń wynikający z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4, a ponadto z art. 5 i 7 dekretu wykluczał ich wydawanie wobec osób nie wymienionych w osnowach orzeczeń; art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż orzeczenie z 1954 r. nadawało się do wykonania i mogło być podstawą założenia księgi wieczystej oraz wpisania jako właściciela Skarbu Państwa w miejsce M. F. jako osoby prawnie skutecznie pozbawionej prawa własności. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) poprzez oddalenie skargi pomimo że zachodziły określone w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa przyczyny nieważności orzeczenia z 1954 r.; naruszenie art. 141 § 4 ppsa w ten sposób, że uzasadnienie wyroku przedstawia stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym wskutek błędnego ustalenia w uzasadnieniu wyroku, że w dacie orzekania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu 7 września 1954 organ ten nie posiadał dokumentacji katastralnej i wskutek braku tej dokumentacji nie było możliwe "...określenie w decyzji nazwisk właścicieli, ksiąg gruntowych, numerów parcel katastralnych oraz ich powierzchni" chociaż ten organ dysponował nowym ciałem hipotecznym - Iwh [...] księgi gruntowej gminy katastralnej J. (okręg sądowy B.), gdzie na karcie B wpisano jako właściciela M. F., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu hipotecznego z 1931 r.; naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. przez wyrażenie nietrafnego poglądu prawnego, że kwestionowane orzeczenie z 1954 r. zawiera stosowną sentencję, natomiast jej ewentualna ogólnikowość sama w sobie nie powoduje nieważności tego orzeczenia pomimo że konstytutywny charakter prawny orzeczeń wydawanych na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. przesądza o nieważności kwestionowanego orzeczenia już chociażby z uwagi na sam fakt, że orzeczenia nie wymieniało imienia i nazwiska M. F. jako właściciela pozbawionego prawa własności na podstawie przepisów tego dekretu, a ponadto o nieważności kwestionowanego orzeczenia przesądza brak w osnowie orzeczenia szczegółowych danych o przejętych nieruchomościach wskutek zbiorczego określenia przejętych gruntów bez wskazywania chociażby powierzchni przejętych nieruchomości bez jednoczesnego wskazania innych bardziej szczegółowych danych (takich jak numery ewidencyjne działek i ich granice); naruszenie przepisu art. 141 § 4 ppsa poprzez wywiedzenie przez Sąd błędnego wniosku z faktu, że skoro orzeczenie zostało ogłoszone prawidło, tj. w zgodzie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r., określającym zasady publikacji orzeczeń wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości należących do osób nieznanych, to osnowa orzeczenia nie jest obarczona wadą a kwestionowane orzeczenie z 1954 r. zostało wydane w zgodzie z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia spornego mienia przez Państwo wynikającymi z art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r.; naruszenie przepisu art. 141 § 4 ppsa wskutek pominięcia w rozstrzyganiu sprawy i w uzasadnieniu wyroku podniesionych w skardze do WSA w Warszawie zarzutu, że organ orzekający był obowiązany wobec M. F. - jako wobec osoby interesowanej - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisu art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. i uwzględnić wyniki tego postępowania w osnowie orzeczenia, a ponadto wskutek pominięcia w rozstrzyganiu sprawy i w uzasadnieniu wyroku zarzutu, że przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. nie zwalniały organu orzekającego z obowiązku wskazania w osnowie orzeczenia danych personalnych właścicieli przejmowanych nieruchomości; naruszenie art. 106 § 3 ppsa wskutek pominięcia wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z załączonych do skargi dokumentów, które zdaniem skarżącej były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; naruszenie art. 141 § 4 ppsa wskutek wyrażenia w uzasadnieniu wyroku - nie opartego na ustaleniach faktycznych w sprawie - błędnego poglądu, że kwestia nieskorzystania z uprawnień uregulowanych w przepisach art. 5 i 7 dekretu z 1949 r. nie była formalnie niemożliwa do zrealizowania, lecz wynikała z okoliczności faktycznych oraz uwarunkowań historycznych, co jednak nie podważa legalności kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z 22 sierpnia 2016 r., znak: N-VI.7511.8.2016, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania ww. Sądowi. W piśmie z 21 sierpnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa D. przedstawił stanowisko mające przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej. W piśmie z 9 września 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu zgłosił swój udział w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi i podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W piśmie z 6 listopada 2023 r. swój udział w sprawie zgłosili spadkobiercy skarżącej kasacyjnie – syn J. K. M. i córka M. D. M. Z przedstawionego przez nich aktu poświadczenia dziedziczenia, sporządzonego 26 października 2023 r. (Repertorium A numer: [...]) wynika, że spadek po T. M. z d. F., zmarłej 7 września 2023 r., na podstawie ustawy w całości nabyli wprost wyżej wymienieni w udziałach po ½ części każde z nich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Jednym z podstawowych warunków dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia administracyjnego jest istnienie tego orzeczenia, czyli substratu zaskarżenia. Orzeczenie może być zatem skutecznie zaskarżone tylko w takiej części, w jakiej istnieje. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 7 września 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa parcel gruntowych nr [...], [...] i udziału (1/5 cz.) w parceli [...], oznaczonych aktualnie jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...], położonych w miejscowości J., gm. B., powiat p. Poza sporem jest w sprawie, że na podstawie aktu notarialnego L rep: [...] z 13 sierpnia 1930 r. dziadek skarżącej kasacyjnie – M. F. zakupił parcele gruntowe 1kat: [...] i [...] oraz część (1/5) parceli gruntowej 1.kat [...] położone w miejscowości J. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu hipotecznego z 1931 r. wynika, że dla parceli o nr [...] i [...] utworzono nowe ciało hipoteczne - whl. [...] ks. gr. gm. kat. J. Okręg Sądowy B. - ze wskazaniem jako właściciela M. F. W aktach sprawy znajduje się także odpis arkusza posiadłości gruntowej (księga gruntowa [...]), zgodnie z którym posiadaczem parceli o nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, był M. F. Orzeczenie z 1954 r. zostało wydane na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1947 r. Nr 59, poz. 318) oraz na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. W osnowie tego orzeczenia stwierdzono, że w gromadzie J. a) pozostały po osobach przesiedlonych do ZSRR, b) nie znajdują się we faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych w ramach akcji "W" na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu grunty o ogólnym obszarze 1546 ha 53 ar. Następnie wymieniono imiona i nazwiska 33 osób, których zagrody uznano za opuszczone i niezajęte w zawiązku z akcją przesiedleńczą do ZSRR. M. F. nie został tu wymieniony. W orzeczeniu stwierdzono dalej, że na własność Państwa przeszły cerkiew grecko-katolicka o obszarze 0,10 ha oraz probostwo grecko-katolickie o obszarze 7,00 ha. W dalszej kolejności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uznało za opuszczone i niezajęte w związku z akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie (akcję "W") gromady należące do 5 wymienionych osób, wśród których nie uwzględniono M. F. Następnie wymieniono nazwiska 14 osób (nie figuruje tu nazwisko M. F.), których nieruchomości położone w gromadzie J. przeszły na własność Skarbu Państwa z powodu opuszczenia zagród i przebywania w niewiadomym miejscu pobytu. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wobec "trudności związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych dotyczących gruntów osób nieobecnych należało ustalić przy udziale osób obecnych konkretnie według parceli powierzchni i danych ustalonych w wyniku postępowania wyjaśniającego oraz przyjąć, że reszta gruntów bez konkretnego ustalenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna a ogólnie według powierzchni należy do osób przesiedlonych do ZSRR i w trybie akcji "W" na Ziemie Zachodnie albo dla osób zamieszkałych w tej gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu." Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Określane mianem "osnowy" rozstrzygnięcie decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego utworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Natomiast przepisy dekretu z 1949 r. nie zwierały żadnych szczegółowych wymogów co do opisu przejmowanego mienia, przez co za wystarczające należy uznać, aby opis ten pozwalał w sposób niewątpliwy, jednoznaczny wyodrębnić poszczególne nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w stopniu umożliwiającym wykonanie orzeczenia. Mając na uwadze treść orzeczenia z 1954 r. należy uznać, że zawarte w nim rozstrzygnięcie nie obejmuje spornych nieruchomości, położonych w miejscowości J., których właścicielem był M. F., skoro nie wymieniono w orzeczeniu ani tej osoby, ani gruntów stanowiących jej własność. Konsekwencją braku rozstrzygnięcia w tym zakresie jest brak postaw do żądania przez skarżącą kasacyjnie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Nie można bowiem kwestionować orzeczenia, które nie istnieje. Sąd I instancji przyjął, że w związku z brakiem dokumentacji katastralnej nie było możliwe określenie w orzeczeniu nacjonalizacyjnym nazwisk właścicieli, ksiąg gruntowych, numerów parcel katastralnych oraz ich powierzchni. Jednak w odniesieniu do spornych nieruchomości istniały - wskazane wyżej - wyciąg hipoteczny oraz arkusz posiadłości gruntowej, z których wynika, że właścicielem parceli o nr [...] i [...] był M. F. Zatem, gdyby orzeczenie z 1954 r. miało dotyczyć przejęcia także spornych nieruchomości, to należało uwzględnić w jego osnowie dane wynikające z ww. dokumentów w celu określenia przedmiotu przejęcia (oznaczenie działek i ich właściciela), a skoro tego nie uczyniono, to trzeba przyjąć, że dane orzeczenie ich nie dotyczy. Ponadto należy wskazać, że użyte w kwestionowanym orzeczeniu określenie właściciel "niewiadomy z miejsca pobytu" wskazuje jedynie na to, że nie jest znane aktualne miejsce pobytu właściciela nieruchomości, wiadomo natomiast kto nim jest –bo w rozpoznawanym przypadku wynika to chociażby z wyżej wymienionych dokumentów - więc jego dane powinny zostać wskazane w treści orzeczenia. Na przejęcie spornych nieruchomości na mocy orzeczenia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym nie może wskazywać także określenie w tym orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w miejscowości J., jak również wyjaśnienie treści tego orzeczenia przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w P. w zaświadczeniu z 27 listopada 1969 r., znak: Rg-611a/261/69, w zakresie danych ewidencyjnych działek przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia z 1954 r. Rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu administracyjnym, w szczególności gdy dotyczy ustalenia prawa na rzecz określonych podmiotów bądź jego pozbawienia, musi być sformułowane w sposób jasny, jednoznaczny i precyzyjny, aby możliwe było wykonanie tego orzeczenia. Rozstrzygnięcie to nie może wynikać pośrednio z uzasadnienia orzeczenia. Niedopuszczalne jest także dokonywanie jakichkolwiek uzupełnień, uściśleń treści orzeczenia administracyjnego - poza trybem przewidzianym w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, obejmującym uzupełnienie, sprostowanie, czy wyjaśnienie treści decyzji – czy to przez organ, który wydał to orzeczenie, czy też przez inne organy (np. na etapie wykonywania orzeczenia, czy w ramach postępowania odwoławczego lub nadzorczego). Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia na podstawie ww. zaświadczenia – sporządzonego 15 lat po wydaniu kwestionowanego orzeczenia - że przedmiotem przejęcia na mocy orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1954 r. były także sporne nieruchomości. Zwłaszcza, że między treścią tych dokumentów występuje niezgodność co do wskazanej łącznej powierzchni przejętych gruntów w miejscowości J. (wg orzeczenia z 1954 r. – 1546 ha 53 ar, wg zaświadczenia z 1969 r. – 1591,18 ha). W tych okolicznościach, skoro Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z 10 października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, to w rezultacie należy przyjąć, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.