I OSK 2030/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 114/17 o odrzuceniu skargi W. N. na ogłoszenie Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. W. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na (cyt:) "decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. Ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...]", twierdząc, że naruszyła ona art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. bowiem była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały oraz że jej wykonanie wywołało czyn zagrożony karą. W uzasadnieniu skargi w kontekście naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący wskazał, że w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] zapisano, że ogłoszenie powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostały objęte w posiadanie. Natomiast w zaskarżonej decyzji (ogłoszeniu) Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. określono w części I obszar [...] lewobrzeżnej, co, zdaniem skarżącego, powoduje, iż przejęcie gruntów na prawym brzegu Wisły było i jest niewykonalne. Z kolei uzasadniając naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. skarżący podniósł, że w dniu wydania przez Zarząd [...] decyzji o ogłoszeniu zajęcia gruntów w posiadanie Wiceprezydent [...] nie posiadał pisemnego upoważnienia do podejmowania takich czynności. Tym samym, w ocenie skarżącego, popełnił on czyn karalny, o ile decyzja (ogłoszenie) wchodziło w życie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 114/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") - odrzucił powyższą skargę W N. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego ogłoszenia pod kątem prawnych form działania organów administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest ono żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Nie jest również określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nie zostało ono podjęte w sprawie indywidualnej, jak również nie zostało skierowane do indywidualnie określonego i oznaczonego podmiotu, lecz do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów zainteresowanych informacją o obejmowaniu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy. Poza zakresem analizowanego pojęcia znajdują się zaś akty lub czynności o charakterze generalnie-abstrakcyjnym lub generalnie-konkretnym. Z powołanych natomiast przepisów § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] wynika, że jego celem było oznaczenie obszaru w obrębie Warszawy, na którym Gmina [...] obejmowała grunty w posiadanie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. N., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na (cyt:) "decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. - ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...], w sytuacji, gdy sprawa o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu [...] należy do właściwości sądów administracyjnych". W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarżone ogłoszenie Zarządu [...] spełnia kryteria do uznania go za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wydane bowiem zostało wydane na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy. Grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. A zatem stosunek prawny między Gminą [...] a właścicielem nieruchomości został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, natomiast ogłoszenie było czynnością wykonania tego prawa i wywierało określony skutek wobec indywidualnie określonego i oznaczonego podmiotu. Nie jest tak, że ogłoszenie zostało skierowane do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów. Określało bowiem konkretnych właścicieli poprzez wskazanie obszarów, na których grunty zostały objęte w posiadanie przez Gminę [...]. Co prawda ogłoszenie było dostępne dla nieograniczonej i nieoznaczonej liczby osób, jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, jednakże dotyczyło ono bezpośrednio indywidualnie określonych i oznaczonych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie kluczowa kwestia podlegająca rozstrzygnięciu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy ogłoszenie Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] jest aktem lub czynnością mieszczącą się w zakresie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., to jest czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym artykule muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 21-24 oraz T Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-61). Dyspozycja przepisu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18). Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Mając zaś na względzie, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest ogłoszenie Zarządu [...] z dnia [...] listopada 1948 r. o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] wyjaśnić trzeba, że w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) podano, iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Początek biegu tego terminu związano z dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, a w zakresie ustalenia terminów i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłano do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Zagadnienia te regulowało początkowo rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 112), które zostało zastąpione nowym – z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które uprościło tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę. W § 1 cyt. rozporządzenia z 1948 r. podniesiono, że obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego. Ogłoszenie powinno zawierać dane określone w § 2 rozporządzenia, w tym pouczenie o treści § 3 rozporządzenia, który stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. W oparciu o powyższe na stwierdzić należy, że objęcie gruntu przez Gminę [...] w posiadanie - w rozumieniu wskazanego wyżej rozporządzenia - jest czynnością o charakterze faktycznym, a nie prawnym, chociaż stanowi przesłankę określonego w art. 7 omawianego dekretu warunkującą przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Ogłoszenie zaś o dokonaniu powyższej czynności jest jedynie informacją, a zatem również nie ma charakteru prawnego. Nie stoi przy tym na przeszkodzie fakt, iż od dnia ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] rozpoczyna biec termin zawity na zgłoszenie tzw. wniosku dekretowego. Z tych powodów skoro na podstawie samego ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] strona nie nabyła żadnego prawa to nie można mówić, że ogłoszenie w tym przedmiocie mogło być uznane za akt lub czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.