I OSK 2011/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 448/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 24 lutego 2022 r. nr uchwała XLVI/998/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 448/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią (dalej również: "Prokurator", "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią (dalej również: "Rada", "organ") z dnia 24 lutego 2022 r., nr XLVI/998/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej również: "program"). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: "u.o.z. ", "ustawa"), a konkretnie art. 11a ust. 2 u.o.z., polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu poprzez przyjęcie, że zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących w treści uchwały nr XLVI/998/2022 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią 24 lutego 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325; zwanej dalej p.p.s.a.), wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nakle nad Notecią wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczyła także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionej podstawie. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 559; zwanej dalej u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Tak więc za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że nie ma podstaw do przyjęcia, że zasadne jest stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 24 lutego 2022 r., nr XLVI/998/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała, zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zawiera normy o charakterze mieszanym abstrakcyjno - konkretnym. Program taki stanowi przede wszystkim konkretyzację sposobu działania gminy, ukierunkowaną na należyte wypełnienie jej obowiązków, wynikających z ustawy, a jego treść stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z). W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W skardze zarzucono brak dostatecznych uregulowań natury podmiotowej tj. zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów. Ustosunkowując się do tego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z., Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Prokuratora, polegającego na przyjęciu, że zaniechanie wskazania w zaskarżonej uchwale listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących stanowi istotne naruszenie prawa. Oceniając ten zarzut, wypada zauważyć, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uchwała jest na tyle szczegółowa i precyzyjna, że możliwe jest jej wykonanie w zakresie zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeciwko uznaniu naruszenia ww. przepisu za istotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., przemawiają także względy aksjologiczne. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę (art. 1 ust. 1 u.o.z.). Formalistyczne podejście do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego mającego miejsce w rozpoznawanej sprawie, prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, w zakresie § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, pozbawiłoby koty wolno żyjące na terenie Miasta i Gminy Naklo nad Notecią wsparcia ze strony wolontariuszy w postaci dokarmiania w okresie, którego dotyczy przedmiotowa uchwała. Mając na uwadze powyższe, należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada określiła zakres i sposób wykonywania opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym odnośnie dokarmiania zobowiązała się zapewnić karmę dla nich, a dokarmianie wykonywane ma być we współpracy z zarejestrowanymi w gminie społecznymi opiekunami tych kotów. Zatem obowiązki gminy wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. są uregulowane w sposób konkretny i zrozumiały poprzez wskazanie działań jakie zostaną podjęte dla osiągnięcia ustawowo określonego celu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem ocenę Sądu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 3 załącznika do uchwały. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego od Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.