I OSK 2004/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 741/22 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 741/22 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "k.p.a." poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ II instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe podczas gdy zdaniem skarżącego nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż skarżącemu nie należy się zasiłek celowy na pokrycie opłat za zakwaterowanie w hostelu [...] w K. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; 2) przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu. Ponadto, skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zauważyć także należy, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może także domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 829/14, z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 917/14, z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/16 oraz z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2670/20). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie wyłącznie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazanego najprawdopodobniej omyłkowo jako "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ II instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe podczas gdy zdaniem skarżącego nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż skarżącemu nie należy się zasiłek celowy na pokrycie opłat za zakwaterowanie w hostelu [...] w K. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać trzeba, że nie zostały one do końca sformułowane zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 P.p.s.a. i art. 176 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07, z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12 oraz z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2115/21). W przedmiotowej skardze kasacyjnej, jej autor, przedmiotem zarzutu uczynił m.in. art. 8 i art. 77 K.p.a. Artykuł 8 K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, natomiast art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy, a zatem należało wskazać, które dokładnie przepisy są przedmiotem zaskarżenia. Ponadto skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 P.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić, że podstawą zaskarżenia jest art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Biorąc pod uwagę tak zrekonstruowane zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zauważać trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zatem zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania. Takiego zaś naruszenia przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie sposób się dopatrzeć. Zadaniem Sądu I instancji było między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy zgodnie z przepisami postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany był zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zarzut naruszenia wskazanych przepisów jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo orzekł, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Ustalono, że A. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, jego źródłem utrzymania jest zasiłek stały oraz zasiłek okresowy. Łączny dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy wynosił 673 zł i nie przekraczał kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie wskazano, że skarżący użytkuje wspólnie z J. K. mieszkanie komunalne na terenie miasta W., jest on zameldowany w lokalu przy ul. [...], dysponuje do niego kluczami, ma swobodny dostęp do mieszkania, gdzie znajdują się jego rzeczy osobiste. W istocie ma zatem zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odnośnie złego stanu technicznego wskazanego lokalu, uniemożliwiającego zdaniem strony przebywanie w nim zauważono, że pismem z dnia 12 listopada 2021 r. w odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji [...] wyjaśnił, że pomimo dwukrotnego podjęcia prób dokonania oględzin pracownicy nie zostali wpuszczeni do lokalu, brak jest także dokumentacji potwierdzającej twierdzenia najemcy lokalu. Również treść protokołu kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 1 października 2021 r. nie potwierdza występowania pleśni i grzybów w lokalu zamieszkiwanym przez skarżącego, a w konsekwencji nie uznano za uzasadnione pobranie próbek do badań laboratoryjnych czy też wykonania pomiarów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyjaśniło natomiast, że złożona na etapie postępowania przed organem odwoławczym dokumentacja wskazująca na zły stan lokalu komunalnego może stanowić przede wszystkim podstawę do ubiegania się o podjęcie stosownych działań przez właściciela, nie może to natomiast przesądzać o braku miejsca zamieszkania czy zapewnionego schronienia. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych i nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeba. Wnioskodawca jest zaś stałym beneficjentem pomocy społecznej i otrzymuje regularną pomoc finansową. W okresie od stycznia 2021 r. do listopada 2021 r. przyznano stronie pomoc materialną w łącznej kwocie 14.184,55 zł, tj. 1.289,51 zł miesięcznie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutu, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a., określaną jako zasada przekonywania. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest zatem przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie oznacza zatem automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego zgodnego z jej oczekiwaniami. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zakres przyznanej już pomocy, potrzeby skarżącego, jego sytuację mieszkaniową jak i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Prawidłowo stwierdzono poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy - rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego - trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.