I OSK 2003/23

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 232/23 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 232/23 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z [...] września 2022 r. P. P. zwrócił się do Wójta Gminy B. o przyznanie dodatku węglowego, oświadczając, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe pod adresem P. [...] w budynku jednorodzinnym, z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania, którym jest kocioł na paliwo stałe. Po rozpoznaniu tegoż wniosku Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] października 2022 r. odmówił przyznania dodatku węglowego. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, która została zgłoszona do centralnej ewidencji emisyjności budynków w dniu [...] czerwca 2022 r., jako źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. W dniu [...] września 2022 r. została złożona nowa deklaracja, w której wskazano jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi oraz drewnem kawałkowym. W związku z powyższym Wójt Gminy B. stwierdził, że dodatek węglowy nie może zostać przyznany dla gospodarstwa domowego wnioskodawcy z uwagi na to, że deklaracja o źródłach ciepła wykazująca urządzenie grzewcze zasilane węglem lub paliwem węglopochodnym nie została złożona w ustawowo wymaganym terminie. Od powyższej decyzji P. P. wniósł odwołanie. Wskazał, że nie zmieścił się w terminie z dokonaniem korekty, gdyż nigdzie nie była podana dokłada data. Wyjaśnił, że kocioł ma od kilku lat i pali zarówno drewnem jak i węglem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. odmawiającą przyznania dodatku węglowego. Kolegium wskazało, że wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego sprawy jest stan na dzień [...] sierpnia 2022 r. Wszelkie zmiany (korekty) zgłoszenia dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Tym samym pozbawione podstaw prawnych byłoby uwzględnienie w toku rozpoznawanej sprawy, skorygowanej po [...] sierpnia 2022 r. ewidencji emisyjności budynków i uwzględnienie stanu faktycznego, który nie jest zgodny z informacją zawartą w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień [...] sierpnia 2022 r. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 2 ust 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U.2022.1692 ze zm.). dalej jako "u.d.w.", wynika, iż dodatek węglowy przysługuje tym osobom, u których głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe zasilany paliwami stałymi "wpisanymi lub zgłoszonymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia [...] sierpnia 2022 r.". Z widniejącego zaś na dzień [...] sierpnia 2022 r. wpisu w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że w kotle służącym do ogrzewania domu wnioskodawcy stosowane jest paliwo w postaci "drewna kawałkowego", dlatego nie można uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego. Osobom, które w centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia [...] sierpnia 2022 r. zgłosiły, iż głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym, przysługuje nie dodatek węglowy, a dodatek o którym mowa w ustawie z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U.2022.1967). Na powyższą decyzję P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której stwierdził, iż czuje się pokrzywdzony, gdyż jest właścicielem kotła na paliwo stałe i należy mu się dopłata na węgiel. Jak wyjaśnił, ogrzewa dom mieszkalny zarówno węglem jak i drewnem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, tj.: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Stąd ustalenie w toku sprawy, że paliwem używanym w gospodarstwie domowym skarżącego jest drewno kawałkowe istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Sąd I instancji wskazał jednak, że wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącego, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego, szczególnie, że w odwołaniu skarżący wymienił dwa rodzaje paliw – węgiel i drewno. Zdaniem Sądu I instancji wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 u.d.w. Powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Kolegium wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. doprowadziła do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Sąd I instancji wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono, iż na mocy art. 50 ust. 1 pkt g) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U.2022.1967 ze zm.), dalej jako "ustawa zmieniająca", doszło do istotnej nowelizacji przepisów u.d.w., tj. dodania po art. 2 ustępie 15, ustępów 15a – 15e, a w związku z tym weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego nie powinna polegać jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r., do czego sprowadzały się ustalenia organów w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.w. przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 u.d.w. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo zadeklarowania przez stronę kotła na paliwo stałe zasilanego tylko drewnem kawałkowym, jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, do centralnej ewidencji emisyjności budynków, zachodzi konieczność ustalania innego rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle, 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 15a – 15e u.d.w. poprzez nakazanie stosowania tych przepisów, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy na dzień [...] sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego z określonym rodzajem stosowanego w nim paliwa figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej, 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem [...] sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. Na podstawie ww. zarzutów Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.d.w. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U.2022.438, ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez urządzenia grzewcze wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, na podstawie złożonej przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2022 r. deklaracji źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, że w budynku znajdującym się pod adresem P.[...] rodzajem stosowanego przez wnioskodawcę paliwa jest drewno kawałkowe, w budynku tym znajduje się bowiem kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. Powyższe zaś wyklucza możliwość przyznania wnioskodawcy dodatku węglowego. Z taką oceną organów nie zgodził się Sąd I instancji, uznając ją za pomijającą istotne okoliczności sprawy, a w szczególności rodzaj rzeczywiście spalanego w przedmiotowym kotle paliwa stałego. Stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku zasługuje na akceptację. W pierwszej kolejności należy dostrzec, że skarżący w zakreślonym przez prawo terminie zgłosił do centralnej ewidencji emisyjności budynków, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Zadeklarował wówczas spalanie w nim drewna kawałkowego. Z okoliczności sprawy wynika także, że skarżący w dniu [...] września 2022 r., a więc w dniu składania wniosku o dodatek węglowy, dokonał korekty powyższej deklaracji do centralnej ewidencji emisyjności budynków przez zgłoszenie jeszcze innego rodzaju paliwa stosowanego w kotle obok drewna kawałkowego, tj. węgla i paliw węglopochodnych. Wobec sprzeczności pomiędzy oświadczeniem złożonym we wniosku o dodatek węglowy, a treścią deklaracji złożonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków przed dniem [...] sierpnia 2022 r., skorygowanej w deklaracji z dnia [...] września 2022 r., niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe wnioskodawcy. Trafnie podnosi Sąd I instancji, iż wątpliwości te powinny być w niniejszej sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte, bowiem tylko w takiej sytuacji podjęte w sprawie rozstrzygniecie może odpowiadać prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym wszystkim osobom, które rzeczywiście ogrzewają swoje gospodarstwo domowe wskazanym w tym przepisie urządzeniem grzewczym opalanym paliwem stałym. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony wartościują dane wynikające z centralnej ewidencji emisyjności budynków, w sytuacji ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie rozumienie art. 2 ust. 1 u.d.w. w istocie podważa, wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadę prawdy materialnej jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Niestaranny sposób sformułowania przez ustawodawcę pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. doprowadził do szerokiej nowelizacji tej ustawy w zakresie doprecyzowania warunków przyznania dodatku węglowego. Oprócz zmian ustawodawczych wskazanych przez Sąd I instancji, nowelizacja ta obejmuje także art. 2 ust. 15g u.d.w. Przepis ten został wprowadzony do systemu prawnego na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U.2024.114) i obowiązuje od 2 listopada 2022 r., mając zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed 2 listopada 2022 r. Przepis ten, co najmniej jako systemowe wskazanie interpretacyjne, znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowi on natomiast, iż dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.w., nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. W takiej sytuacji wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Powyższa regulacja, podobnie zresztą jak i przepis art. 2 ust. 15f u.d.w., dodany na podstawie ww. art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r., wskazuje wyraźnie, iż to rzeczywisty sposób ogrzewania gospodarstwa domowego organy winny uwzględnić w razie rozpoznawania wniosku o dodatek węglowy. Informacje zawarte w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie mają natomiast znaczenia. Jeżeli zatem brak zgłoszenia sposobu ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie stanowi przeszkody w przyznaniu dodatku węglowego, to tym samym takiej przeszkody nie powinna stanowić ewentualna rozbieżność pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem zadeklarowanym w powyższej ewidencji. Sprzeczność ta może być natomiast źródłem ewentualnej odpowiedzialności karnej podmiotu składającego nieprawdziwe deklarację lub zgłoszenie. W postępowaniu o dodatek węglowy organ winien natomiast uwzględnić stan rzeczy ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Sąd I instancji słusznie także zauważył, że w niniejszej sprawie organy nie uwzględniły, że na mocy art. 50 pkt 1 lit. g) ustawy zmieniającej, która weszła w życie 20 września 2022 r., doszło do nowelizacji przepisów u.d.w., w ten sposób, że dodano do art. 2 u.d.w. ust. 15a – 15e. Przy czym art. 52 ustawy zmieniającej, będący przepisem intertemporalnym, jednoznacznie wskazał, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Mając na uwadze powyższą nowelizację trafnie Sąd I instancji dostrzegł, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinna mieć charakter wszechstronny i nie może polegać wyłącznie na sprawdzeniu danych widniejących w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. powinien być zatem ustalony w oparciu także o inne dostępne organowi dane, które zostały wymienione przykładowo w art. 2 ust. 15a u.d.w. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Na gruncie tych przepisów ogólne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu sprawy wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., jest nieuprawnione. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Jak już była o tym mowa powyżej, zakres owego wywiadu środowiskowego jest bardzo szeroki i z przepisów u.d.w. nie można wyprowadzić jego ograniczenia wyłącznie do kwestii stanu osobowego gospodarstwa domowego. Wypada uznać, iż wywiad ten obejmuje wszelkie kwestie związane z ogrzewaniem gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności wypada uznać, że pominięcie przez organy informacji, iż skarżący dokonał w dniu 26 września 2022 r. korekty deklaracji co do rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle na paliwo stałe, jest nie do zaakceptowania zarówno w świetle art. 2 ust. 15a – 15e u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów k.p.a. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., rozwiniętą w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek działając na podstawie przepisów prawa podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zgromadzić i rozpatrzyć materiał dowodowy. Z obowiązku tego organy w badanej sprawie wywiązały się nienależycie, pomijając konieczność wyjaśnienia kwestii faktycznego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela trafności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego. Z kolei błędy w procesie wykładni prawa materialnego, stosowanego przez organy jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie pozwalają na potwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Trafna jest natomiast konkluzja zaskarżonego wyroku o naruszającym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pominięciu w toku postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.