I OSK 200/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. W.-S. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 620/12 w sprawie ze skargi H.B. W.-S. i W. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 620/12 oddalił skargę H. W.-S. i W. W. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku wydało następujące orzeczenia o wywłaszczeniu: - z dnia [...] marca 1962 r., którym wywłaszczyło od J. R. na rzecz Skarbu Państwa działkę o pow. 1.737 m2 położoną w Ł. przy ul. S[...], - z dnia [...] listopada 1963 r., którym wywłaszczyło od J. R. na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. 189 m2 położoną w ograniczeniu ulic [...] w Ł. – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego; - z dnia [...] listopada 1963 r., którym wywłaszczyło od T. B. działkę nr [...] o pow. 1010 m2 położoną w ograniczeniu ulic [...] w Ł. – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. T. B. był właścicielem tej działki na podstawie aktu darowizny od matki J. R. 2. Skarżący, jako spadkobiercy poprzedniej właścicielki, wnioskiem z dnia 14 października 2004 r. wystąpili z żądaniem zwrotu "dalszej części gruntu przy ul. [...] nr dz. [...] ". Wskazali, że do tej pory odzyskali wyłącznie część wywłaszczonego gruntu, natomiast pozostała część stanowi własność Miasta Ł. 3. Starosta Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nr [...], położonej w Ł. przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta Ł. 4. Skarżący w dniu 3 września 2008 r. złożyli kolejny wniosek o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej decyzjami z dnia [...] marca 1962 r. i z dnia [...] listopada 1963 r. Wskazali, że organy bez ich wiedzy włączyły powierzchnię dawnej działki nr [...] (działki o numerach [...] i [...]) o wielkości 696 m2 do księgi wieczystej Skarbu Państwa. 5. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie z powyższego wniosku wskazując, że sprawa w tym przedmiocie została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Podlaski, na skutek odwołania wnioskodawców, w dniu [...] grudnia 2008 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed Prezydentem Miasta Ł. jako organem podlegającym wyłączeniu. 6. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie, a decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Wojewoda Podlaski orzekł o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia. 7. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 434/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1763/09 uchylił powyższy wyrok i wskazał, że nie ustalono przedmiotu żądania skarżących, tj. czy wnoszą o zwrot gruntu, który nie był nigdy formalnie wywłaszczony, czy gruntu objętego wywłaszczeniem lub przejęciem na własność Państwa w trybie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "ugn"). Nie ustalono więc, gdzie dokładnie znajduje się sporny grunt w stosunku do położenia gruntów objętych formalnoprawnymi dokumentami wywłaszczeniowymi. 8. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wezwał skarżących do określenia gruntów objętych żądaniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Pełnomocnik skarżących sprecyzował, że domagają się oni zwrotu gruntu o łącznej pow. 696 m², oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 594 m2 oraz część działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 102 m², wchodzących poprzednio w skład działki J. R. o nr [...] i pow. 1.737 m². Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 836/10 uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r. uznając, że organy nie ustaliły bezspornie przedmiotu żądania skarżących, który został precyzyjnie wskazany dopiero na etapie sądowym. Sąd polecił ocenić wystąpienie tożsamości sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i obecnej oraz orzec w zależności od wyniku tej oceny: o bezprzedmiotowości postępowania albo o uchyleniu decyzji organu I instancji. 9. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zalecił temu organowi wyjaśnienie przedmiotu żądania z dnia 11 sierpnia 2008 r. 10. W ponownie prowadzonym postępowaniu, skarżący w piśmie z dnia 28 października 2011 r. wskazali, że "domagają się zapłaty lub zwrotu za przywłaszczony grunt w obrębie ul. [...] o pow. 696 m2 oznaczony na dzień składania wniosku jako działki o nr [...] o pow. 594 m2 oraz część działki oznaczonej nr [...] o pow. 102 m2. Wobec tak sprecyzowanego wniosku Starosta Ł. decyzją z [...] marca 2012 r. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu. Organ wyjaśnił, że tożsamość przedmiotu żądania rozpoznanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i obecnie rozpoznawanego potwierdził geodeta uprawniony M. E. w sporządzonej analizie. Wynika z niej również brak dowodów, w oparciu o które można by ustalić, na jakiej podstawie Skarb Państwa wszedł w posiadanie działki o powierzchni 696 m2. Oznacza to, że przedmiotowy grunt nie był wywłaszczony, a to uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ugn. 11. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Ł. Organ podzielając pogląd o bezprzedmiotowości postępowania wskazał, że pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że objęta żądaniem nieruchomość nie była objęta wywłaszczeniem. Sam ten fakt już przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie stosuje się bowiem do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie innych przepisów niż wymienione w art. 216 ugn, a także przejętych bez tytułu prawnego i co do których nie wydano w przedmiocie przejęcia żadnych decyzji. Dlatego organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tych w sprawie nie powołano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Wskazał też, że przedmiotem żądania nie było stwierdzenie nieważności, dlatego nie orzekał w tym zakresie. Nie znalazł również podstaw do zasądzenia stronom od organu I instancji kosztów postępowania. 12. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego H. W. – S. oraz W. W., zarzucając naruszenie: a) art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa") poprzez ustalenie bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie "wydania, zapłaty ewentualnie przyznania działki zamiennej bądź stwierdzenia w trybie nadzoru zgodności z prawem ostatecznych decyzji, mocą których Miasto Ł. nabyło własność gruntu o pow. 696 m2"; b) art. 9 "a" w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 w zw. z art. 216 ugn poprzez ich bezpodstawne zastosowanie; c) art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80 Kpa w zbiegu z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez błędne ustalenie braku dowodów na bezprawne przejęcie przez Skarb Państwa gruntu o powierzchni 696 m2 i niestwierdzenie z urzędu nieważności decyzji komunalizacyjnych Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa; d) art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieorzeczenie, że w stosunku do skarżących zostały one naruszone decyzjami komunalizacyjnymi. Wskazali, że prawo własności do spornej działki powinno podlegać ochronie równej tej, z jakiej korzystają grunty wywłaszczone (art. 21 ust. 2 Konstytucji). 13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. 14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w sprawie sygn. akt II SA/Bk 836/10 Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia i bezspornego ustalenia, czy zachodzi tożsamość niniejszej sprawy i sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Zdaniem Sądu I instancji organy wywiązały się z powyższych obowiązków. W szczególności organ dopuścił dowód z analizy geodety M. E., który ustalił, że obecnie grunty będące przedmiotem żądania wchodzą w skład działek nr [...] (vide s. 4 analizy z 2012 r.). Wobec powyższego nie może być wątpliwości, że przedmiot sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i sprawy obecnie rozpoznawanej jest identyczny. Tak ustalona okoliczność stanowiła wystarczającą przesłankę do zastosowania przepisu art. 105 § 1 Kpa i umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. jako bezprzedmiotowego. Niezależnie od powyższego Sąd podzielił stanowisko organów, że w kontrolowanym postępowaniu istniała jeszcze jedna przesłanka umorzenia postępowania. Z ustalonego stanu faktycznego i materiału dowodowego nie wynika, aby działki będące przedmiotem żądania zwrotu zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, czy też nabyte na rzecz Skarbu Państwa na warunkach określonych w art. 216 ugn. Tym samym powołane tam przepisy, określające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia innych przepisów zarzucanych w skardze, w szczególności brak było podstaw do inicjowania w toku sprawy niniejszej postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości organ nie jest organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji komunalizacyjnej i nie ma prawnego obowiązku inicjowania takiego postępowania. 15. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej "Ppsa") poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 Kpa oraz art. 153 Ppsa co doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego i w jego wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez orzekanie nie o tym przedmiocie i nie o tym prawie, którego zastosowania domagają się skarżący; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zbiegu z art. 18 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne stwierdzenie, iż w sprawie występuje tożsamość żądania obecnie rozpoznawanego z zakresem żądania z postępowania zakończonego decyzją odmawiającą zwrotu nieruchomości z dnia [...] stycznia 2006 r. i całkowite pominięcie istoty obecnego żądania skarżących o wydanie lub zapłatę ewentualnie o przyznanie działki zamiennej, bądź też stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. i [...] listopada 1992 r. 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów wprost do skarżących i nieorzeczenie, że ich prawo własności zostało naruszone decyzjami komunalizacyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto warunki materialne przewidziane w art. 176 Ppsa. Do tych ostatnich należy między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne zwłaszcza w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze Ppsa. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 Ppsa - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności Sądu II instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez samą stronę. Oceniając w tym kontekście pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 Kpa oraz art. 153 Ppsa, uznać go należy za całkowicie niezasadny. Skoro skarżący złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, która nigdy nie była wywłaszczona, to konieczne było umorzenie takiego postępowania. W ramach takiego postępowania organ nie rozstrzyga innych spraw, jak m.in. wydanie nieruchomości, stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, przyznanie nieruchomości zamiennej itd. Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który jest jednoznaczny – wniosek skarżących z dnia 3 września 2008 r. o zwrot dotyczył nieruchomości, która nie została nigdy wywłaszczona, a zatem prowadzenie postępowania w sprawie jej zwrotu było bezprzedmiotowe. Całkowicie bezpodstawne jest również zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miały zastosowania. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter formalny, bowiem na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kpa orzeka się o umorzeniu postępowania, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r. (sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80), z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że nie powinno mieć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Podobnie trudno jest się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się racjonalnie do trzeciego z zarzutów dotyczącego niezastosowania wprost Konstytucji i nie orzeczenie przez Sąd I Instancji o naruszeniu prawa własności. Takie orzeczenie byłoby pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.