I OSK 1995/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2167/16 w sprawie ze skargi T.Z.-B. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2167/16 w ten sposób, że w miejsce przedmiotu sprawy "odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" wpisuje "stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy", 2. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...], 3. zasądza od Rady Izby Notarialnej w Warszawie na rzecz T.Z.-B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2167/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T.Z.-B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 28 maja 2013 r. skarżący złożył Radzie Izby Notarialnej w Warszawie, na podstawie art. 58 k.p.a. w zw. z art. 17 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ww. uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie uznania skargi na bezczynność Rady Izby Notarialnej w Warszawie oraz odmowy udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, iż został wadliwie poinformowany o przysługującym mu prawie do zaskarżenia uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r. Uchwałą z dnia [...] października 2016 r., Rada Izby Notarialnej w Warszawie odmówiła skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uchwałą Rady z dnia [...] stycznia 2013 r. W następstwie podjęcia powyższego rozstrzygnięcia Rada, powołaną uchwałą stwierdziła, iż wobec uchybienia przez stronę terminu do wniesienia środka zaskarżenia należało stwierdzić jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu tejże uchwały Rada podniosła, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ administracyjny stwierdza niedopuszczalność odwołania, w tym wypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny w przypadku, gdy został wniesiony po terminie. Z akt niniejszego postępowania wynika, iż uchwała Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., której dotyczy wniosek z dnia 28 maja 2013 r., nie została przez skarżącego zaskarżona w terminie wskazanym w pouczeniu. W związku z niezachowaniem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawca wniósł o przywrócenie mu terminu. Wniosek ten został załatwiony przez Radę Izby Notarialnej w Warszawie uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmownie. Z uwagi więc na to, że termin do złożenia wniosku nie został wnioskodawcy przywrócony, sam wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za złożony po terminie, a co za tym idzie za niedopuszczalny. Uchwała Rady z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały, ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie od Rady Izby Notarialnej w Warszawie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.1764), do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zaś w świetle art. 16 ust. 2 tej ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2001 r. o sygn. akt III ZP 25/01; LEX nr 49689). Stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r. sygn. akt III CZP 110/95). Zaś odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 28/13; publik https://cbois.nsa.gov.pl). Podzielając to stanowisko Sąd dodał, iż od podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a niebędących organami władzy publicznej, nie wymaga się rygorystycznej formy orzeczeń, jakie wydają organy administracji publicznej, ważne jest aby posiadały one wszystkie niezbędne elementy jakie w świetle powołanych przepisów rozstrzygnięcie powinno posiadać. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała posiada oparcie w przepisie procesowym stanowiącym podstawę jej wydania (art. 134 k.p.a.), choć jak słusznie podnosi strona skarżąca, Rada mylnie rozumie pojęcie niedopuszczalności odwołania przyjmując, iż ta instytucja ma zastosowanie w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 129 k.p.a. określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, wyd. 11, W. 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo). Dalej Sąd zauważył, że Rada uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej uchwałą Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, odmówiła przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2166/16 oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na wymienioną uchwałę z dnia [...] października 2016 r. Skoro zatem skarżący środek zaskarżenia od uchwały Rady z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł po terminie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybiony termin nie został stronie przywrócony, to konsekwencją powyższego stwierdzenia stało się wydanie postanowienia (tutaj uchwały organu kolegialnego samorządu zawodowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Z treści zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, iż powodem wydania przez Radę zaskarżonej uchwały było uchybienie terminu i jego nieprzywrócenie stronie, co Rada odczytuje jako niedopuszczalność odwołania, przeszkodę procesową do merytorycznego rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. Oczywiście dla strony skutek obu rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 134 k.p.a. jest ten sam, albowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać merytorycznie rozpatrzony. Biorąc to pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, które zostało wydane przed podmiot stosujący w swym rozstrzygnięciu przepisy k.p.a. odpowiednio, a nie wprost oraz, które ma oparcie ustaleniach faktycznych i w przepisie prawnym w nim powołanym, lecz błędnie określa niedopuszczalność odwołania w miejsce stwierdzenia jego wniesienia po terminie, nie jest celowe wobec naruszenia przepisu prawnego w sposób nieistotny z punktu widzenia skutku, jakie to orzeczenie wywołuje dla strony – brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] października 2016 stwierdzająca niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest prawidłowa, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Rada Izby Notarialnej w Warszawie zgodne z art. 134 k.p.a. w zaskarżonej uchwale mogła wyłączne stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia przez Radę Izby Notarialnej w Warszawie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a., bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Rada Izby Notarialnej w Warszawie nie mała podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; jak też nie miała podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały do czasu uprawomocnienia się uchwały Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na którą skarżący wniósł skargę, a w której zapadł wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2166/16, następnie zaskarżony skargą kasacyjną skarżącego; 4) art. 131 P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi na uchwały Rady Izby Notarialnej w Warszawie ź dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której zapadł wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2166/16, zaskarżony skargą kasacyjną skarżącego, a także z tego względu, że zgodnie z poglądami orzecznictwa postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wyłącza konieczność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie samego środka odwoławczego w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany ( poza przypadkami gdy zachodzi nieważność postępowania ), zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. W zasadzie wszystkie zarzuty przedstawione w pkt. 1 – 3 skargi kasacyjnej dotyczą jednej kwestii prawnej, a mianowicie dopuszczalności wydania w ustalonym stanie faktycznym postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w oparciu o art. 134 K.p.a., w sytuacji gdy złożenie wniosku nastąpiło z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ocenił, iż prawidłowo Rada Izby Notarialnej w Warszawie powinna wydać postanowienie stwierdzające na podstawie art. 134 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji mając na uwadze jednakowe skutki wynikające dla skarżącego z prawidłowo wydanego postanowienia, w porównaniu do faktycznie wydanego, doszedł do przekonania, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, które zostało wydane przed podmiot stosujący w swym rozstrzygnięciu przepisy K.p.a. odpowiednio, a nie wprost oraz, które ma oparcie w ustaleniach faktycznych i w przepisie prawnym w nim powołanym, lecz błędnie określa niedopuszczalność odwołania w miejsce stwierdzenia jego wniesienia po terminie, nie jest celowe wobec naruszenia przepisu prawnego w sposób nieistotny z punktu widzenia skutku, jakie to orzeczenie wywołuje dla strony – brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uchwałą z dnia [...] stycznia 2013r. Rada Izby Notarialnej w Warszawie odmówiła skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje bowiem na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 K.p.a., teza 9, LEX 2010r.). Natomiast wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i 59 K.p.a. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie odwołania ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ). Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ) nie jest więc dopuszczalne wyłącznie w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia, zgodnie z art. 134 K.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zaskarżenia otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ wypowiada się co do czynności wniesienia środka odwoławczego. W niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w Warszawie nie miała jednak podstaw do podjęcia w trybie art. 134 K.p.a. uchwały stwierdzającej niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Czym innym jest bowiem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a czym innym stwierdzenie jego niedopuszczalności. Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy: - decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; - zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu; - wyczerpano już administracyjny tok instancji; - z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); - zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje przypadki zaskarżenia decyzji przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej do skorzystania z tego środka lub wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną zdolności do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji jednak nie zachodzi, co oznacza że wydana uchwała narusza prawo. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a przytoczona wcześniej argumentacja Sądu I instancji mająca uzasadniać utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy ( jednakowe skutki prawne dla skarżącego ), nie może mieć znaczenia w przypadku gdy art. 134 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 131 P.p.s.a. i art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ocena zasadności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, co oznacza że każdorazowo to właśnie ten Sąd kierując się względami ekonomii procesowej ocenia czy w sprawie zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania. Skoro wiec Sąd I instancji nie miał obowiązku zawieszenia postępowania, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O sprostowaniu oczywistej omyłki w oznaczeniu przedmiotu sprawy orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a.