I OSK 1994/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3128/21 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 października 2021 r. nr DO3.7611.150.2019.OC w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3128/21, po rozpoznaniu skargi J. S., na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (Minister lub organ nadzoru) z dnia 19 października 2021 r. nr DO3.7611.150.2019.OC w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestia ostateczności decyzji administracyjnej jest ściśle formalna. W toku stwierdzania ostateczności organ nie bada sprawy merytorycznie, nie odnosi się do istoty sprawy a jedynie sprawdza, czy decyzja, odnośnie do której strona żąda wydania zaświadczenia o jej ostateczności, nie została poddana trybowi odwoławczemu przewidzianemu w k.p.a. Skoro w kontrolowanej sprawie organ ustalił, iż w stosunku do decyzji z 2015 r. następcy prawni właścicieli dekretowych złożyli wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy i wnioski te nie zostały dotychczas rozpoznane, to ww. decyzja nie korzysta z waloru ostateczności. W postępowaniu zaświadczeniowym organ nie ma natomiast obowiązku ustosunkowywać się do kwestii merytorycznych, a więc do badania zasadności odwołania. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J. S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi skarżącego poprzez uchylenie w całości zaskarżonego skargą postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 19 października 2021 roku (znak: D03.7611.150.2019.0C) oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 8 lipca 2021 roku (znak: DOS.7611.150.2019.RR), a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ celem wydania żądanego zaświadczenia. Ewentualnie, w przypadku uznania przez tut. Sąd, że istota niniejszej sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 roku kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 - dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 7 Dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż M. T. jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju (znak: DOI-3-7713-122-MM/14) i skutecznie zaskarżył decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 6 sierpnia 2015 roku, podczas gdy M. T. w toku postępowania nie wykazał następstwa prawnego po właścicielu nieruchomości ani aby na moment składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy był użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a tym samym nie mając legitymacji procesowej, nie zaskarżył skutecznie decyzji, co do której skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia stwierdzającego jej częściową ostateczność; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż złożony przez H. G. w toku postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju (znak: DOI-3-7713-122-MM/14) wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy obejmował zakresem zaskarżenia decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 6 sierpnia 2015 roku w całości, podczas gdy z treści ww. wniosku jednoznacznie wynika, iż H. G. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy jedynie w części, to jest w zakresie, w którym stwierdzona została nieważność zaskarżonej decyzji, ewentualnie wyłącznie w odniesieniu do lokalu nr 18 położonego w kamienicy przy ul. [...] w Warszawie, a zatem w pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna, które to uchybienie doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do konstatacji, iż skarżący nie był legitymowany do uzyskania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 6 sierpnia 2015 roku w pozostałej części; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art, 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Organ słusznie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia stwierdzającego częściową ostateczność decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 6 sierpnia 2015 roku (znak: DOI-3-7713-122-MM/14), podczas gdy decyzja ta została zaskarżona jedynie przez H. G. i to tylko w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a zatem w pozostałym zakresie decyzja miała charakter ostateczny i nie istniała podstawa do odmowy wydania zaświadczenia na wniosek skarżącego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art, 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący w sposób należyty wykazał, iż zaskarżone postanowienie w sposób rażący naruszało przepisy postępowania, co uzasadniało konieczność uchylenia obu postanowień Organu; - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego uznania, że postanowienia wydane przez Organ odpowiadają prawu, co doprowadziło ostatecznie do oddalenia skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest prawidłowość stanowiska Ministra odnośnie braku możliwości wydania zaświadczenia stwierdzającego częściową ostateczność decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 6 sierpnia 2015 r. Przystępując do merytorycznych rozważań, w pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy k.p.a., w przeciwieństwie do procedur sądowych odnoszących się do prawomocności orzeczeń, nie przewidują postępowania w przedmiocie nadawania decyzjom administracyjnym klauzuli ostateczności. Przymiot ostateczności decyzji administracyjnej wynika bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, ostateczne są te decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. W związku z powyższym należy podsumować, że decyzja uzyska przymiot ostateczności w dniu, w którym minął termin do wniesienia odwołania lub gdy decyzję wydał organ odwoławczy, a decyzja ta (ostateczna) nie została przy tym wyeliminowana z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych orzeczeń. Ustalenie okoliczności dotyczącej potwierdzenia przymiotu ostateczności decyzji następuje niewątpliwie na podstawie akt sprawy. Z kolei zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie ubiegającej się o nie osoby. W rozpoznawanej sprawie J. S. domagał się od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydania zaświadczenia, które miało potwierdzać stan prawny, tj. stwierdzać przymiot ostateczności w niezaskarżonym zakresie, decyzji z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr DOI-3-7713-122-MM/14 wydanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Ww. decyzją Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-Odw.63/68 z dnia 14 maja 1968 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GT.III-II-6/W/27/67 z dnia 18 września 1967 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [....], hip. [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] oraz stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MTOdw.63/68 z dnia 14 maja 1968 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GT.III-II-6/W/27/67 z dnia 18 września 1967 r. w części dotyczącej lokali nr [...] (garaż) w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr[....] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Z akt sprawy bezspornie wynika, że od ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 6 sierpnia 2015 r wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. T. i H. G., uczestnicy postępowania, do których powyższa decyzja została skierowana. Bezspornie również ich wnioski zostały złożone w terminie do tego zakreślonym (art. 129 § 2 k.p.a.). Art. 127 § 1 k.p.a. nie wprowadza ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania (na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. regulacje dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie) co oznacza, że to strona, wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, określa zakres rozpoznawania sprawy przez ten organ. Wymaga też podkreślenia, że w myśl art. 128 k.p.a., który zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek taki nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Ustawodawca nie przewidział zatem dla tego środka zaskarżenia szczególnych wymogów formalnych. Jeżeli zatem składający taki wniosek wskazują, że nie zgadzają się z wydaną decyzją nie ograniczając wniosków do części decyzji, oznacza to po stronie organu obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. A zatem decyzja organu nadzoru z 6 stycznia 2015 r, z powodu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez M. T. i H. G., nie stała się ostateczna w żadnym zakresie (art. 16 § 1 k.p.a.), co wyklucza możliwość wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie orzekającego sądu, zasadnie wskazano też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie jest zadaniem organu w postępowaniu zaświadczeniowym dokonywanie oceny przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. poszczególnych osób składających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani tym bardziej ocena aktualnej sytuacji prawnej tych osób spowodowanej zmianą okoliczności faktycznych sprawy. Także okoliczność zmiany postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po dawnych właścicielach dekretowych nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu zaświadczeniowym. Te wszystkie kwestie mogą być badane wyłącznie w procedurze rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki, a wcześniej organ administracji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, które miało potwierdzać stan prawny, tj. stwierdzać przymiot ostateczności w niezaskarżonym zakresie decyzji z dnia 6 sierpnia 2015 r., wydanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a w związku z art. 7 Dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art, 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jak również art. art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. Ostatni z przywołanych w podstawach kasacyjnych zarzutów dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13 publik. CBOSA). Zatem również ten ostatni zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie sprzeciwiła się temu wnioskowi, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.