I OSK 1982/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N., T.N., W.N. i R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 646/21 w sprawie ze skargi S.N., T.N., W.N. i R.G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2021 r., znak sprawy [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 646/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.N., T.N., W.N. i R.G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z 1 marca 2021 r. znak sprawy BP.024.3.2021.2.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.N., T.N., W.N. i R.G. Wyrok zaskarżono w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem: 1) prawa materialnego: - art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 1 1 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 t.j. ze zm.) w związku z art. 156 § pkt 2 in principio, poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie miał podstaw prawnych do ustalenia S.N., T.N., W.N. i R.G. prowadzącym działalność rolniczą w ramach spółki cywilnej "[...]", odszkodowania również za wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych, podczas gdy stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 49 ust. 5 ustawy, odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również, za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania, produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu, a jak wynikało z pkt 4 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 2 kwietnia 2020r. znak: PIWZK.562.1.12020 również jaja skarżący zobligowani byli zniszczyć. co wiązało się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z ich utylizacją, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a/ naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm. – p.p.s.a.) poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku WSA w Warszawie do zarzutów skargi: - że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kielcach nr 02 Sal/2020 z dnia 26 maja 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020 została skierowana do osoby niebędącej stroną tj. spółce cywilnej podczas gdy, w sprawie zakończonej w/w decyzją, doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż stroną postępowania byli wspólnicy spółki cywilnej [...] tj. S.N., T.N., W.N. i R.G. i to do tych osób decyzja została skierowana, - że, organy administracji dopuściły się naruszenia z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i przerzucenie uchybień organu administracji publicznej, na strony postępowania, w sytuacji, gdy zarzuty te miały przesądzające znaczenie dla istoty sprawy i prawidłowego jej rozstrzygnięcia, b/ obrazę art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § pkt 8 k.p.a. i oddalenie skargi na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 24 listopada 2020r. znak: CZ.9111.1122020, która to decyzja nie została podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania. Podpisana została bowiem wyłącznie Informacja o przetwarzaniu danych osobowych zgodnie z art. 13 RODO, c/ art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr 02 Sal/2020 z dnia 26 maja 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020 została skierowana do osoby niebędącej stroną tj. spółce cywilnej, podczas gdy w sprawie zakończonej w/w decyzją doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony, a z akt sprawy jednoznacznie iż stroną postępowania byli wspólnicy spółki cywilnej [...] tj. S.N., T.N., W.N. i R.G. i decyzja została doręczona, d/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji naruszyły zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i przerzuciły uchybienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], na strony postępowania, e/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in principio, poprzez błędne jego zastosowania i przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie miał podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania również za wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych podczas gdy, stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 49 ust. 5 ustawy, odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania, produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu, a jak wynikało z pkt 4 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 2 kwietnia 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020 również jaja wylęgowe skarżący zobligowani byli zniszczyć, co wiązało się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z ich utylizacją, f/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezasadnie przyjęły, że w sprawie zakończonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr 02 Sal/2020 z dnia 26 maja 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020, doszło do rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy i wnoszą o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06). Już na wstępie należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej są w istocie powieleniem zarzutów skargi, do których sąd pierwszej instancji odniósł się w sposób wyczerpujący, uznając słusznie, że nie są one zasadne. Podobną ocenę, w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych wyraża Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie taką ocenę wypowiedział sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia. W skardze kasacyjnej w motywach zarzutów opartych na art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że "brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] /,,,/ z dnia 26 maja 2020r. /.../ została skierowana do osoby niebędącej stroną tj. spółce cywilnej podczas gdy, w sprawie zakończonej w/w decyzją, doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony", a zatem w ramach tego zarzutu zakwestionowano ocenę prawną dokonaną przez Sąd w tym zakresie. Z tych przyczyn zarzut nie mógł być skuteczny Z tego też powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosił się on bowiem do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Nie jest również trafny zarzut skargi kasacyjnej stanowiący powielenie zarzutu skargi, do którego szczegółowo odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (str. 7-8 uzasadnienia). Chodzi o zarzucane przez skarżących kasacyjnie naruszenie polegające na braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja organu I instancji została podpisana przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Na decyzji widnieje własnoręczny podpis osoby upoważnionej, podano imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Decyzja zawiera zatem wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Wprawdzie złożony do akt egzemplarz decyzji nie zawiera numeracji stron niemniej kolejność stron nie budzi wątpliwości, decyzja stanowi całość podpisaną przez organ. Chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (błędnie określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania). Zgodnie z art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być tylko osoba fizyczna lub osoba prawna. Jedyny wyjątek w tym zakresie dotyczy państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych również tych nieposiadających osobowości prawnej, do których nie można zaliczyć spółki cywilnej tworzonej przez skarżących kasacyjnie. Zgodnie z art. 331 § 1 k.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje osobowość prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Jeżeli chodzi o spółki niemające osobowości prawnej, to art. 8 Kodeksu spółek handlowych (k.s.h.) wyraźnie stanowi, że spółka osobowa (a art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h. definiuje ją jako spółkę jawną, spółkę partnerską, spółkę komandytową i spółkę komandytowo-akcyjną) może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Mają więc one i zdolność prawną, i zdolność sądową. Jeżeli chodzi o spółkę cywilną to wprawdzie istnieją poglądy, że z uwagi na występujące elementy o charakterze organizacyjnym, spółkę cywilną można uznać za pewną jednostkę organizacyjną, organizację wspólników pozbawioną jednak odrębności od nich podmiotowości prawnej [A. Kidyba (red.) Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz, t. III – Zobowiązania, część szczególna, Lex 2014, komentarz do art. 860 pkt 1]. Jest tak dlatego, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka cywilna nie ma zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, nie ma też zdolności wekslowej i zdolności upadłościowej (uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNC 1996, nr 5, poz. 63; uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993 r., III CZP 176/92; wyrok SN z dnia 28 października 2003 r., I CK 201/02, Lex nr 151608; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., II FPS 5/16, ONSAiWSA 2017, nr 5, poz. 76). Nie budzi wątpliwości, że skoro spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, to tę muszą posiadać jej wspólnicy, co wyraża się w tym, że są oni stroną zawieranych umów, podmiotami praw i obowiązków, stroną postępowań sądowych; majątek spółki jest majątkiem wspólników; odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy. Oznacza to, że stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie byli wspólnicy, a nie spółka. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 26 maja 2020 r. została skierowana do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników. Organ błędnie uznał zatem za stronę postępowania spółkę cywilną, a tym samym skierował decyzję dotyczącą odszkodowania do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie można w tym wypadku przyjąć, że w istocie decyzja była kierowana do wspólników tej spółki, jak czyni to skarga kasacyjna. Nie świadczy o tym ani rozstrzygnięcie, ani tzw. rozdzielnik decyzji. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił w tym zakresie decyzję zaskarżoną uznając, że nie można było przyjąć wobec jednoznacznego brzmienia rozstrzygnięcia decyzji, że była ona skierowana do wspólników spółki. Przytoczone w uzasadnieniu powyższego zarzutu wyroki sądów administracyjnych dotyczą innych stanów faktycznych. W istocie, co przyznał również Sąd I instancji, gdyby obok nazwy spółki cywilnej wymieniono nazwiska wspólników, nie byłoby podstaw do stwierdzenia wady kwalifikowanej decyzji. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie w jakim wlicza do przyznanego odszkodowania wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych w kwocie 19.239,55 zł została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 49 ust. 5 ww. ustawy odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również (oprócz odszkodowania o którym mowa jest w art. 49 ust. 1 ustawy) za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu. Z kolei art. 49 ust. 6 tej ustawy zakreśla dodatkowo granice odszkodowania wskazując, że "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 5, przysługuje w wysokości wartości rynkowej zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaj wylęgowych, pasz oraz sprzętu, określonej na podstawie średniej z 3 kwot oszacowania przyjętych przez powiatowego lekarza weterynarii oraz 2 rzeczoznawców wyznaczonych przez tego lekarza z prowadzonej przez niego listy rzeczoznawców." Żaden z tych przepisów nie przewiduje, w przypadku utylizacji jaj, zwrotu wydatków poniesionych w związku ze zniszczeniem jaj. Wręcz przeciwnie zakreślając wysokość odszkodowania ustawodawca wskazuje na wysokość odszkodowania, które nie może być wyższe niż wartość zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego. Nie przewiduje się zatem, w ramach wyliczonego odszkodowania, zwrotu dodatkowych kosztów poniesionych przez osobę do której nakazy wymienione w art. 49 ust. 5 ustawy zostały skierowane. Tym samym decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie odszkodowania o którym mowa w art. 49 ust. 5 ustawy nie mogła obejmować tych należności, które nie zostały w niej wyraźnie wymienione. Jedynie na marginesie należy wskazać, że podstawą do przyznania kosztów utylizacji jaj nie mógł być przepis art. 49 ust. 11 ustawy , jak prawidłowo przyjął to Sąd I instancji. Przepis ten również nie przewiduje zwrotu wydatków związanych z utylizacją jaj i nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. [pic]