I OSK 1979/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 291/17 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do opiniowania ofert w ramach otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 16 maja 2017r. odrzucił skargę Fundacji [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2016 r. [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do opiniowania ofert złożonych w ramach otwartego konkursu na realizację w 2017 roku zadania publicznego pn. "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej" w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że dokonał ustalenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i doszedł do przekonania, że sprawa ta nie podlega kontroli (kognicji) sądu administracyjnego. Sąd zaznaczył, że konkurs na "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w zakresie udzielania pomocy prawnej" został przeprowadzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817; dalej: "u.d.p.p.w.") i wyjaśnił, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w tej ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1). Stosownie do przepisów Rozdziału 2 w Dziale II tej ustawy - Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań, bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 określono elementy tego ogłoszenia, w art. 14 ust. 1 - niezbędne elementy oferty, zaś art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. przyjęto kryteria oceny ofert, wiążące także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia konkursu została zgłoszona tylko jedna oferta (art. 15 ust. 2). Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny, jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dotyczące wyłączenia pracownika (art. 15 ust. 2a-2f). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h), a przepis art. 15 ust. 4 u.d.p.p.w. obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. W tym zakresie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, dalej "u.f.p."), organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa jako dysponent części budżetowej (art. 151 ust. 1), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1e u.f.p. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. Sąd zaznaczył, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Sąd podkreślił zatem, że konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że powołanie komisji konkursowej nie jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem - zdaniem Sądu - zarządzenie Prezydenta z [...] listopada 2016 r. w sprawie powołania komisji konkursowej, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W świetle powyższego Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Fundacja [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na braku przedstawienia pełnej wykładni podstawy prawnej orzeczenia, jak również niedostatecznym wyjaśnieniu motywów orzeczenia - w szczególności ograniczeniu rozważań uzasadnienia do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. bez zbadania, czy objęte skargą zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa stanowi inne działanie organu administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3, 5-9 lub art. 3 § 3 p.p.s.a., co narusza prawo skarżącej do sądu oraz rozpatrzenia jej stanowiska i argumentów zawartych w skardze; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie to jest uznanie, iż objęte skargą zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego - nie stanowiąc ani aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej; 3) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest brak rozpatrzenia czy zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej; 4) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie, to jest uznanie, że skarżącej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego od zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa, pomimo że zarządzenie podjęte przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej narusza interes prawny skarżącej, a skarżąca wezwała uprzednio organ do usunięcia naruszenia prawa. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1255) poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że brak jest przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej na realizację zadania publicznego pn. "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w zakresie udzielenia pomocy prawnej" przez organ administracyjny ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową decyzji administracyjnych lub innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy przepisem takim jest art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnionym w przedstawionej sprawie okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu postanowienia oceny charakteru zaskarżonego zarządzenia w pełnym zakresie, przy rozważeniu możliwych w tym przypadku rozwiązań. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że ustawa procesowa dokonuje w art. 3 § 2 enumeratywnego wyliczenia prawnych form działania administracji, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Ujęty tym katalogiem zakres kontroli działalności sądów administracyjnych jest zróżnicowany i - w swej ogólności - dość pojemny, pozwalając na objęcie przez orzecznictwo, tych form działania, które nie zostały wprost wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., ale które wywierają wpływ na relację państwo - podmiot sfery zewnętrznej. Z tego względu, każdy objęty skargą akt należy, przy dokonywaniu wstępnej kwalifikacji skargi, rozważać przy uwzględnieniu wszystkich możliwych przedmiotów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Wymaga tego przede wszystkim objęte normą konstytucyjną prawo do sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wywodzi się, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121) W świetle powyższego, uwzględniając w przedstawionej sprawie przedmiot zaskarżenia, nie sposób uznać za wystarczające rozważania Sądu I instancji prowadzone jedynie w odniesieniu do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnie zauważa skarga kasacyjna, że Sąd pominął w swych rozważaniach analizę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem pozostałych działań organu, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak zawarcia w uzasadnieniu postanowienia stosownej w tym zakresie argumentacji nie pozwala zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę stanowiska Sądu co do możliwości kwalifikacji zaskarżonego aktu jedynie jako akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niedokonanie oceny zaskarżonego aktu w pełnym aspekcie przedmiotowym spraw, jakie podlegają kognicji sądów administracyjnych, w szczególności w zakresie przewidzianym art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., czyniło zatem przedwczesnym odrzucenie tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/3/42) przepisy art. 203 i art. 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.