I OSK 1976/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 302/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 29 marca 2021 r. nr 304/XL/21 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Ke 302/22 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 29 marca 2021 r. nr 304/XL/21 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Prokurator zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt - w szczególności w art. 11a ust. 2 pkt 3 oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt oraz zawartych w art. 11a ust. 4 i 6 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, a także zawartych w art. art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zapisy załącznika do uchwały Rady Miejskiej w C. nr 304/XL/21 z dnia 29 marca 2021r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2021 roku w postaci Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. na rok 2021 - tj.: § 1 ust. 3 pkt 2 - 4, gdzie wskazano realizatorów Programu innych niż Burmistrz Miasta i Gminy C. , § 3 ust. 1 w zakresie, w którym wskazano, że ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt dotyczy tylko zwierząt domowych, w szczególności psów, § 4 ust. 1 zdanie drugie w zakresie, w którym wskazano, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt dotyczy tylko zwierząt domowych w szczególności psów, § 4 ust. 2 oraz § 12 w zakresie, w którym wskazano, że zapewnienie opieki i schronienia zwierzętom gospodarskim dotyczy tylko bezdomnych zwierząt gospodarskich, § 6 ust. 2 w zakresie, w którym powtórzono ustawową definicję pojęcia "zwierzęcia bezdomnego", § 15 ust. 3, gdzie wskazano, że realizacja Programu należy do zadań Referatu Nieruchomości Ochrony Środowiska zostały przyjęte przez Radę Miasta w C na podstawie i w granicach upoważnień wynikających z wyżej przytoczonych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, a w szczególności wynikających z uregulowań zawartych w art. 11 ust. 1 oraz w art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt i nie są sprzeczne z prawem. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w C. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. na rok 2021. Prokurator, wnoszący skargę kasacyjną, podtrzymał zarzuty dotyczące przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm. - dalej: u.o.z.). Główne kwestie sporne dotyczą zarzucanego wkroczenia przez Radę Miejską w kompetencje wykonawcze Burmistrza Miasta i Gminy C. , a także wadliwego określenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego Programu, w tym poprzez nieuprawnione zawężenie kategorii zwierząt objętych poszczególnymi działaniami oraz naruszenie zasad techniki prawodawczej. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych, które dotyczą naruszenia kompetencji organu wykonawczego gminy. Skarga kasacyjna upatruje wadliwości § 1 ust. 3 pkt 2-4 oraz § 15 ust. 3 Programu w naruszeniu art. 11 ust. 1 u.o.z. oraz art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1378 - dalej: u.s.g.). Zdaniem Prokuratora, wskazanie w akcie prawa miejscowego zarówno konkretnych podmiotów prywatnych (gabinetów weterynaryjnych) jako "realizatorów", jak i konkretnej komórki organizacyjnej urzędu (Referatu), stanowi niedopuszczalne wkroczenie w sferę wykonawczą, zastrzeżoną wyłącznie dla Burmistrza. Zarzuty te nie są uzasadnione. Sąd pierwszej instancji słusznie wziął pod uwagę i trafnie ocenił specyfikę kontrolowanej uchwały. Program opieki nad zwierzętami, choć jest aktem prawa miejscowego, ma charakter zadaniowy i jest przyjmowany na krótki, roczny okres. Aby był aktem realnym i wykonywalnym, a także by spełniał funkcję informacyjną wobec mieszkańców, musi zawierać elementy stosunkowo konkretne. Kluczowe znaczenie ma jednak okoliczność podniesiona przez Sąd pierwszej instancji, a wynikająca wprost z art. 11a ust. 6 u.o.z., a mianowicie, że projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Nie doszło tu zatem do narzucenia organowi wykonawczemu realizatorów przez organ stanowiący. Przeciwnie, to Burmistrz, jako projektodawca uchwały i jednocześnie organ uprawniony do organizacji pracy urzędu (art. 33 ust. 2 u.s.g.) oraz wykonujący zadania gminy (art. 30 ust. 1 u.s.g.), zaproponował Radzie Miejskiej przyjęcie Programu w takim właśnie kształcie, wskazując podmioty, z którymi gmina będzie realizować zadania, oraz komórkę wewnętrzną odpowiedzialną za koordynację. Wskazanie realizatorów w Programie, którego projekt pochodził od organu wykonawczego, nie stanowi zatem uzurpacji kompetencji Burmistrza, lecz jest wyrazem realizacji jego własnej inicjatywy. Ponadto, art. 11a ust. 4 u.o.z. wprost dopuszcza możliwość powierzenia realizacji zadań z ust. 2 pkt 3-6 podmiotowi prowadzącemu schronisko, co potwierdza, że wskazanie wykonawców mieści się w materii Programu. Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące rzekomo bezprawnego zawężenia zakresu Programu w § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 zdanie drugie, poprzez ograniczenie sterylizacji, kastracji i wyłapywania do "zwierząt domowych, w szczególności psów". Skarga kasacyjna zarzucała tu sprzeczność z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 16 u.o.z. (definiującym "zwierzęta bezdomne" jako domowe lub gospodarskie) oraz wewnętrzną sprzeczność Programu, naruszającą § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo jednak wywiódł, że postanowienia te należy czytać w ścisłym związku z innymi obowiązkami gminy. Zarówno obligatoryjna sterylizacja (art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.), jak i wyłapywanie zwierząt (§ 4 ust. 1 Programu) są funkcjonalnie powiązane z zapewnieniem miejsca w schronisku (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.). Zgodnie zaś z legalną definicją zawartą w art. 4 pkt 25 u.o.z., "schronisko dla zwierząt" to miejsce przeznaczone do opieki wyłącznie nad "zwierzętami domowymi". Skoro zatem schronisko jest miejscem docelowym dla zwierząt odłowionych oraz miejscem obligatoryjnej sterylizacji, to logicznym i zgodnym z prawem jest, że przepisy Programu regulujące te właśnie zadania koncentrują się na zwierzętach domowych. Nie stanowi to bezprawnego zawężenia, lecz prawidłową realizację odrębnych zadań ustawowych. Odnosząc się do zarzutu wadliwości § 4 ust. 2 oraz § 12 Programu, poprzez ograniczenie zapewnienia miejsca w gospodarstwie rolnym tylko do "bezdomnych zwierząt gospodarskich", podczas gdy art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. mówi ogólnie o "zwierzętach gospodarskich", należy zauważyć, że zarzut ten ma częściowo słuszne podstawy. Skarga kasacyjna trafnie wskazuje, że Program w tej części odnosi się wyłącznie do zwierząt gospodarskich posiadających status bezdomnych, pomijając inne sytuacje kryzysowe, w jakich mogą znaleźć się te zwierzęta. Podobnie, za zasadny należy uznać zarzut dotyczący § 6 ust. 2 Programu. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przepis ten jedynie charakteryzuje zakres usług. W istocie, jak słusznie podnosi Prokurator, stanowi on nieuprawnioną modyfikację i powtórzenie definicji ustawowej "zwierzęcia bezdomnego" (art. 4 pkt 16 u.o.z.). Takie działanie organu stanowiącego, polegające na modyfikowaniu definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej, a co za tym idzie istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej nie mogło jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli był akt prawa miejscowego o charakterze czasowym – Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (...) na rok 2021. Uchwała ta z upływem czasu, na jaki została wydana, wygasła i nie obowiązuje w porządku prawnym. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały, które to rozstrzygnięcie wywołuje skutki *ex tunc* (od chwili podjęcia aktu). Jak jednak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, kontrola legalności i stwierdzanie nieważności aktów, które utraciły moc obowiązującą, jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy akt taki może być nadal stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie lub zmianę albo gdy nadal wywołuje lub może wywoływać skutki prawne (por. uchwała TK z 14.09.1994 r., sygn. W 5/94). Skarga kasacyjna w żaden sposób nie wykazała, aby wadliwe przepisy § 6 ust. 2, § 12 czy § 4 ust. 2 Programu mogły być nadal stosowane lub wywoływały jakiekolwiek trwające skutki prawne, które uzasadniałyby potrzebę ich wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Brak jest zatem interesu prawnego w merytorycznej kontroli aktu, który już nie obowiązuje i którego wadliwość (w części) nie rzutuje na obecne lub przyszłe stosunki prawne. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, w szczególności, co do oceny § 6 ust. 2 Programu, ostateczne rozstrzygnięcie – oddalenie skargi – odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.