I OSK 1972/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2925/19 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 października 2019 r. nr GZ.rn.625.23.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2020 r. IV SA/Wa 2925/19, oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 października 2019 nr GZ.rn.625.23.2017, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania: art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 in proncipio p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w tym uchybienie związanych z w/w naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy w trybie nadzorczym, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w toku instancji zwykłej), art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nietrafne ustalenie, iż brak przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnych oraz błędne ustalenie, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności opiera się na zmianie wykładni przepisów prawa, a tym samym sanowanie przez Sąd orzekający zaniechania obowiązku organu nadzorczego do rozpoznania zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz ustosunkowania się do w/ w zarzutów, w tym poprzez niewyjaśnienie w decyzji nadzorczej bezzasadności w/w zarzutów strony w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżącej, w szczególności w zakresie dowodów wskazujących na odmienny od ustalonego w toku instancji administracyjnych stan faktyczny i prawny nieruchomości poporzedniczki prawnej strony skarżącej; II. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ nadzorczy i Sąd orzekający I instancji, w okolicznościach występowania rażących ze swojej istoty i celu postępowania administracyjnego - uchybień w toku zwykłej instancji administracyjnej przepisów postępowania (procedury) - (A) oraz prawa materialnego - (B), mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czego następstwem jest usankcjonowanie bezprawnego odjęcia własności nieruchomości poprzedniczki prawnej, w tym zespołu dworsko-parkowego w żadnym zakresie niespełniającego celów i przesłanek przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych obciążonych kwalifikowanymi wadami w ramach stosowania prawa, których ponadto skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co powoduje, że nie jest możliwe ich zaakceptowanie, jako aktów wydanych przez organy praworządnego państwa w warunkach demokratycznego państwa prawnego, a to wobec usankcjonowania przez organ nadzorczy (Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych) oraz Sąd orzekający I instancji, decyzji wydanych w postępowaniu zwyczajnym, obciążonych: a) rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w brzmieniu z dnia wejścia dekretu w życie tj. 13 września 1944 r. oraz w zw. z § 11 i § 44 rozporządzenia wykonawczego do dekretu rolnego, poprzez bezprawne zastosowanie dekretu rolnego do nieruchomości, która co do zasady nie podlegała z mocy prawa tym przepisom - dotyczy w szczególności nieruchomości zespołu dworsko-parkowego w W.- ze swej istoty oraz faktycznego i prawnego przeznaczenia, niespełniającego przesłanek do przejęcia z mocy prawa na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego, w tym poprzez zastosowanie postanowień dekretu rolnego w brzmieniu nieistniejącym w chwili przejęcia nieruchomości poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni przez Państwo, jak również poprzez zastosowanie w procesie stosowania prawa - w celu osiągnięcia skutku w postaci sanowania bezprawnego przejęcia nieruchomości - norm niższego rzędu z przekroczeniem upoważnienia dekretowego; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego istotnego w sprawie, w tym na okoliczność ustalenia zakresu i granic nieruchomości składających się na tzw. zespół pałacowo-parkowy w W. oraz na okoliczność istnienia - jako przesłanka przejęcia nieruchomości - tzw. związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w W., a pozostałą ewentualnie rolno- produkcyjną częścią majątku i w tym zakresie oparcie ustalenia istnienia rzekomego związku funkcjonalnego - pomimo nieprzewidywania tej przesłanki w dekrecie - na autorytarnych i dowolnych "przypuszczeniach" organu w toku instancji, iż zawiera się on "zapewne" w powiązaniu: podmiotowym poprzez osobę właściciela, finansowym, podatkowym, terytorialnym - rozumianym jako sąsiedztwo poszczególnych części tj. rezydencjonalnej i gospodarczej majątku w W., siły roboczej (?), oddłużeniowym (?), historycznym (?) - oraz dokonanie w/w "przypuszczeń" w toku zwykłej instancji administracyjnej w sposób abstrakcyjny, albowiem z pominięciem przeprowadzenia w sprawie administracyjnej postępowania wyjaśniającego-dowodowego przez organy administracyjne w toku instancji, co determinowało nie tylko wadliwe ustalenia faktyczne organu, lecz jest wyrazem rażących uchybień przepisom postępowania (k.p.a.) - w zakresie postępowania dowodowego i uchybia istocie tego postępowania administracyjnego, jako procedury zmierzającej do ustalenia prawdy materialnej (obiektywnej), a nie tylko formalnej, ale także stoi w rażącej sprzeczności z regulacją dekretu rolnego, który nie stanowił podstawy do przejmowania wszystkich gruntów i obiektów właścicieli ziemskich, a ponadto oparcie ustaleń wbrew dowodom i faktom w postaci dawnych map katastralnych, z których wynika, nie tylko faktyczne, ale wprost prawne wyodrębnienie/wydzielenie nieruchomości zespołu dworsko-parkowego w W. od pozostałej części majątku, które doprowadziły do usankcjonowania bezprawnego skutku w postaci odjęcia prawa własności w/w nieruchomości, w tym zespołu dworsko-parkowego w W.; b) rażącym naruszeniem prawa materialnego, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego w brzemieniu nieobowiązującym w chwili wejścia i skonsumowania dyspozycji w/w postanowienia dekretu w życie, tj. w dniu 13 września 1944 r. (Dz.U.1944.4.17), natomiast rozstrzygnięcie na podstawie przepisu w brzmieniu po nowelizacji dokonanej na podstawie dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz.U.1945.3.9, a tym samym zastosowanie dekretu rolnego w rozszerzonym kontekście, którego zmienione brzmienie nie mogło rozszerzać zakresu stosowania dekretu rolnego co do innych rodzajowo nieruchomości poza tymi, które miały charakter stricte rolniczy, a tym samym bez wpływu i skutku na ograniczenia prawa własności obywateli w zakresie wynikającym z przepisów dekretu w brzmieniu z dnia 13 września 1944 r. i "skonsumowania" art. 2 dekretu rolnego, a ponadto dokonanie rażąco sprzecznej z celami dekretu wykładni art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego poprzez pryzmat w/w nowelizacji-zmiany, skutkujące odjęciem prawa własności nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżącej; - art. 2 ust. 1 lit e) w zw. z art. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez: 1) jego zastosowanie do nieruchomości poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni/strony, jako - co do zasady - podstawy "prawnej" przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości stanowiącej tzw. zespół pałacowo-parkowy w W., nie będący nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym ani w jakimkolwiek zakresie nie będący powiązany z produkcją rolniczą lub produkcyjno-rolną częścią majątku albowiem na kompleks zespołu pałacowo-parkowego w W. składały się stylowy pałac w otulinie krajobrazowego parku, wpisany do rejestru zabytków województwa małopolskiego, pełniące wyłącznie funkcje mieszkalne, rekreacyjne i wypoczynkowe dla właściciela nieruchomości i jego rodziny, jako wyodrębniona prawnie i faktycznie od pozostałej części majątku enklawa, odzwierciedlająca status społeczny właściciela, a tym samym charakter w/w nieruchomości wykluczał - w ogóle - ich przejęcie i zastosowanie, jako podstawy przejęcia z mocy prawa przepisu art. 2 ust. 1 lit e) Dekretu rolnego; 2) jego zastosowanie z pominięciem celów reformy rolnej ściśle i enumeratywnie określonych w art. 1 Dekretu rolnego, nieodpuszczających rozszerzającej wykładni, które stanowiły m.in. o zarezerwowaniu terenów, a nie obiektów w postaci pałaców i otaczających je parków; 3) abstrahując od braku funkcjonalnego powiązania pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym z pozostałą rolno- produkcyjną częścią majątku, zastosowanie nieznanej Dekretowi rolnemu przesłanki tzw. związku funkcjonalnego, a tym samym niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię przepisów o charakterze publicznoprawnym ograniczających prawa jednostki, w tym prawo własności, jak również rozstrzygnięcie poprzez rażącą nadinterpretację w/w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego, poprzez wadliwą rekonstrukcję tzw. związku funkcjonalnego, którą organy wadliwie upatrywały w powiązaniach terytorialnych, podmiotowych, finansowych i innych wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji – wbrew dowodom zgromadzonym już w toku zwykłej instancji administracyjnej, który taki związek wykluczały oraz bez przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania wyjaśniającego; - art. 2 ust. 1 lit e) w zw. z art. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wykonawczego, zwanego dalej Rozporządzeniem wykonawczym, poprzez rażąco błędne wykluczenie przez organ orzekający w procesie stosowania prawa w toku zwykłej instancji administracyjnej możliwości wyłączenia spod działania dekretu rolnego części nieruchomości ziemskich (w tym wypadku tzw. zespołu pałacowo-parkowego) nie mających charakteru rolniczego, co jest skutkiem rażącego naruszenia w/w postanowień dekretu rolnego, polegającym na założeniu organu w toku instancji, że przepisy dekretu rolnego stanowiły podstawę przejęcia wszystkich gruntów właścicieli nieruchomości (wyłącznie w całości), które przekraczały określoną w dekrecie powierzchnię ogólną/użytków rolnych, bez względu na ich charakter, naturę i przeznaczenie nieruchomości; - § 11 i § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwanego dalej w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez ich zastosowanie - jako norm niższego rzędu do celów rozszerzenia zastosowania dekretu rolnego - w toku instancji zwykłej, w tym jako podstawa wykładni przepisów uzasadniających przejęcie nieruchomości zespołu pałacowo-parkowego w W., nie stanowiącej nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i nie pozostającej w funkcjonalnym powiązaniu z rolno-produkcyjną częścią nieruchomości, tj. poprzez zastosowanie, jako przesłanka pozbawienia prawa własności poprzedników prawnych strony przepisów niższego rzędu wydanych z przekroczeniem delegacji dekretowej i wbrew istocie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego i celom dekretu rolnego ściśle określonym w art. 1 dekretu, a tym samym poprzez niedopuszczalne rozszerzenie celów dekretu oraz niedopuszczalne rozszerzenie dyspozycji zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego, do nieruchomości składającej się na zespół pałacowo-parkowy w W., skutkujące pozbawienie obywatela prawa własności, - art. 2 , art. 5, art. 7, art. 9, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 47, art. 50 zd. pierwsze, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz Preambuły do Konstytucji RP (Dz.U.1997.78.483) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) i art. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez ich uchybienie w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej w toku instancji, zobowiązane w procesie stosowania prawa do przestrzegania zasad praworządności i standardów demokratycznego państwa prawnego, którym w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczypospolita Polska, jak również zaniechanie w procesie stosowania prawa poszanowaniu norm prawnych wyznaczających fundamenty demokratycznego państwa prawnego, nie tylko poprzez rażąco wadliwe zastosowanie dekretu rolnego do nieruchomości poprzedniczki prawnej wnioskodawczym stanowiącej zespół pałacowo-parkowy w W., lecz także z uchybieniem konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności, prawa do dziedziczenia oraz ochrony życia prywatnego i praw człowieka, wyrażonych w/w normach konstytucyjnych, mających bezpośrednie zastosowanie nie tylko do praw obywateli, ale także nakładających w praworządnym państwie obowiązki na organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej załatwiające w drodze aktów administracyjnych, w tym wypadku decyzji administracyjnej, indywidulane sprawy obywateli; - art. 8 (prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego) Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 (ochrona prawa własności) Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich uchybienie w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej w toku instancji, w demokratycznym państwie prawnym, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczypospolita Polska; - art. 17 i art. 18 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez ich uchybienie w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej w toku instancji, w demokratycznym państwie prawnym, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczypospolita Polska; III. art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego, poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach nienastąpienia z mocy prawa skutku w postaci przejścia prawa własności nieruchomości poprzedniczki prawnej, przynajmniej w zakresie części nieruchomości ograniczonej do zespołu dworsko-parkowego w W., położonego na obecnej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie, jako dz. ew. nr [...] w W., na który składa się stylowy dwór/pałac w otulinie krajobrazowego parku, a tym samym nierozpoznanie przesłanek nieważności decyzji organów w toku instancji przez pryzmat ich niewykonalności w chwili wydania i trwałości stanu niewykonalności decyzji, które jako mające charakter deklaratoryjny, nie zmieniały stanu prawnego nieruchomości, które z mocy prawa, nie stały się własnością Skarbu Państwa, albowiem nie spełniały przesłanek przejęcia na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego w zw. z art. 1 dekretu rolnego. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2. ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji w części - z ograniczeniem rozpoznania sprawy do nieruchomości stanowiącej zespół dworsko-parkowy w W., pozostały na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2,4462 ha, jednostka K. N. H., 4. ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w części - z ograniczeniem rozpoznania sprawy do nieruchomości stanowiącej zespół dworsko-parkowy w W., pozostały na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2,4462 ha, jednostka K. N.H. i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, 5. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do postawionych zarzutów wymagało będzie natomiast przypomnienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały poprawnie zredagowane, więc z konieczności muszą zostać rozpoznane łącznie i w pewnym uogólnieniu, z powodów wskazanych niżej. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty kasacyjne, które powinny być sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które zaskarżony wyrok narusza w ocenie skarżącego. Przywołane uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych uchybień oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać takie przepisy, umotywować zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest bowiem badać sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z 16.11.2023 r. I FSK 1268/23, LEX nr 3667729). Tymczasem w tej sprawie skarga kasacyjna nie wypełnia w sposób prawidłowy wymogów wskazanych wyżej. Przepisy o charakterze materialnym są powoływane (samodzielnie albo w związku) w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (jak np. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), a w przypadku przepisów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej nie wskazuje się postaci ani sposobu ich naruszenia. Całość zarzutu staje się w związku z tym mało czytelna i nieprecyzyjna. Co prawda "Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I GSK 1226/22, LEX nr 3603865). Z takiego obowiązku autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się właściwie, bowiem powołując szereg przepisów w jednym zarzucie nie wykazał, że tworzą one określoną normę prawną, jaka jest jej treść i w jaki sposób została naruszona. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych utworzył w istocie niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21; 17.03.2023 r. III OSK 2524/21, LEX nr 3509231). W istocie tezy skargi kasacyjnej sprowadzają się do trzech kwestii. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że: 1. przedmiotem przejęcia w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej były tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym; 2. brak było podstaw do badania jakiegokolwiek związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o innym charakterze, gdyż ów związek funkcjonalny nie jest kategorią normatywną, a wyłącznie wytworzoną przez orzecznictwo; 3. podzielając za organem nadzoru istnienie takiego związku funkcjonalnego (w odniesieniu do zespołu dworsko-parkowego w W.), Sąd I instancji nie dostrzegł, że stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nawet jeśli przyjąć, że istnienie związku funkcjonalnego powinno podlegać badaniu, to organ nadzoru tego nie uczynił, przyjmując swoiste domniemanie istnienia takiego związku. Odnosząc się do tak zakreślonych problemów wyjść należy od tego, jak w orzecznictwie rozumiany jest art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, wyjaśnił, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret (...) przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela. Stwierdzić więc należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. Inaczej normy obszarowe wskazane w dekrecie, w odniesieniu do ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości ziemskich, byłyby zbędne. W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc m.in. działki budowlane (nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym), wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. (art. 2 ust. 2 dekretu). Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563). Począwszy zatem od uchwały Trybunał Konstytucyjny z 19 września 1990 r. W 3/89, w orzecznictwie utrwalała się taka wykładnia, że na cele reformy rolnej podlegały przejęciu (w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym oraz te, które pozostawały "w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym". Abstrahując od oceny poprawności takiej wykładni, a nawet dopuszczając tezę o jej wadliwości (jak próbuje tego dokonać skarga kasacyjna), oparcie się na niej przez organ rozstrzygający sprawę podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej w decyzji z 8 listopada 2007 r. (będącej obecnie przedmiotem postępowania nadzorczego), nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie podnosi się bowiem w orzecznictwie, że "ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji" (zob. np. wyrok NSA z 20.02.2024 r. III OSK 2818/23, LEX nr 3692151). Polemikę na tle art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego, przedstawioną w skardze kasacyjnej, można było prowadzić na etapie skargi na decyzję z 8 listopada 2007 r., wydaną w postępowaniu zwykłym, ale skarga ta została prawomocnie odrzucona. Postępowanie nadzorcze nie może natomiast pełnić roli "trzeciej instancji" i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy. To samo należy odnieść do tezy o braku, w okolicznościach tej sprawy, związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym i zespołem dworsko-parkowym w W.. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, argumenty i dowody na tę okoliczność można było przedstawiać i oceniać w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym decyzją z 8 listopada 2007 r. lub w skardze na te decyzję. "W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a." Wady decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym, to przede wszystkim wady odnoszące się do prawa materialnego, będącego podstawą jej wydania. "Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w czasie ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe" (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. I OSK 2735/20, LEX nr 3195267). "Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07)" - zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2445/19, LEX nr 3021512; wyrok NSA z 11.01.2024 r. I OSK 1823/20, LEX nr 3691921). Z tego też powodu, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z postępowaniem nadzorczym, rządzącym się regułami takimi, jak przedstawiono wyżej, które nie prowadzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, odnoszenie się do zarzutów opartych na przywołanych w skardze kasacyjnej normach konstytucyjnych i konwencyjnych (o wadliwości formalnej tych zarzutów była mowa na wstępie rozważań) jest bezprzedmiotowe, jeśli pozostałe zarzuty nie doprowadziły do podważenia decyzji wydanej w trybie zwykłym. Nie jest to przy tym ocena podważająca hierarchiczność norm prawnych, ale wiąże się z tym, że za pomocą norm materialnych wyższego rzędu nie można podważać ustaleń (faktycznych i prawnych) będących podstawą rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.