I OSK 1965/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 917/15 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 18 marca 2016 r., sygn. I SA/Wa 917/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r. nr [...], orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi [...] gmina [...], nie posiadającego zabudowań, o pow. [...] ha, figurującego w rejestrach gruntów na L. K. zam. [...]ul. [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: Postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 29 sierpnia 2006 r., zakwalifikowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r. W sprawie kilkakrotnie orzekały organy administracji, jak również sądy administracyjne. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 667/07 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1459/08, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. NSA uznał zasadność zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ocenił, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone było bez skompletowania akt administracyjnych niezbędnych do rozpoznania sprawy, to zaś uchybienie nie pozwoliło NSA do zajęcia merytorycznego stanowiska. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 700/09 stwierdził nieważność decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, wskazując na brak właściwości rzeczowej SKO do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jako właściwego do załatwienia sprawy w I instancji wskazano wojewodę. Po przekazaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej z 1978 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ze wskazaniem na konieczność weryfikacji przedmiotu żądania strony. Decyzja organu II instancji została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2400/13. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z uwagi na niejasno sformułowany wniosek strony. Wyjaśnił, iż w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz Naczelny Sąd Administracyjny i oba te sądy uznały bezsprzecznie, że pismo inicjujące postępowanie stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawę przejęcia nieruchomości stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39 poz. 174 ze zm., dalej: ustawa z 1957 r.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198, dalej: rozporządzenie), zgodnie z którymi możliwe było przejęcie na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właścicieli bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Zgodnie z §1 ust.1 rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawniane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Organ przyjął, że jak wynika z protokołu lustracji gospodarstwa rolnego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1978 r. przez Komisję Lustracyjną, L. K. w dniu [...] września 1975 r. opuścił gospodarstwo rolne stanowiące jego własność i przeniósł się do [...]. W protokole stwierdzono również, iż grunty leżały odłogiem od 1976 r., a już od 6 lat nie były w całości zagospodarowane. Z powyższego wynika zatem, że w sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na uznanie gospodarstwa za opuszczone. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pozbawienia strony udziału w postępowaniu i braku doręczenia decyzji z 1978 r. Minister wskazał na przepis art. 40 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pisma doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika. Jak zostało zaś przyznane przez skarżącego, pisma polecone "były kwitowane" przez jego teściów. Brak jest zatem okoliczności świadczących o tym, że pisma urzędowe zostały nieskutecznie doręczone. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podał, że nie opuścił gospodarstwa rolnego. Oddał je bratu w arendę w 1976 r., ponieważ sam nie mógł w nim pracować. Wyjaśnił, że niektóre polecone przesyłki odbierał jego treść, z którym mieszkał, ale który przesyłek tych mu nie oddawał. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że postępowanie w sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, którego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji dotychczasowej w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy przypadków, w których naruszenie jest oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Odnosząc się do okoliczności sprawy Sąd I instancji stwierdził, że kwestią sporną jest, czy przedmiotowe gospodarstwo rolne było "gospodarstwem opuszczonym" w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Sąd wskazał, że skarżący nie kwestionował, że w roku 1975 wyjechał do Warszawy, gdzie zamieszkał wraz z żoną u teściów. Okoliczność ta znajduje także potwierdzenie w znajdującym się w aktach protokole z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego z dnia [...] sierpnia 1978 r. Potwierdza on nadto brak w gospodarstwie zabudowań, inwentarza żywego i martwego, zawiera też stwierdzenie, że od 1976 roku całość gruntów leżała odłogiem, a od 6 lat grunty nie były w całości zagospodarowane, gospodarstwo nie kontraktowało i wykupywało nawozów mineralnych. Z akt nie wynika ponadto, aby w gospodarstwie zamieszkiwały osoby wymienione w rozporządzeniu z dnia 15 sierpnia 1961 r. Sąd I instancji dostrzegł, że protokół nie zawiera wszystkich czterech podpisów uczestników oględzin, a jedynie jeden podpis bez wskazania powodów nie podpisania go przez pozostałe osoby biorące w nich udział, wobec czego ocenił, że dokument ten został sporządzony z uchybieniem przepisów proceduralnych. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy mające zastosowanie przy wydaniu decyzji nie przewidywały dla czynienia ustaleń faktycznych jakiejś szczególnej procedury, w szczególności związanej z prowadzeniem lustracji gospodarstwa. Sąd uznał wobec tego, że pomimo wskazanej wadliwości protokół nie może zostać pominięty przy ustalaniu spełnienia przesłanek przepisów prawa materialnego. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu w 1978 r. postępowania w sprawie opuszczenia gospodarstwa rolnego i miał możliwość brania w nim udziału oraz wypowiedzenia się w sprawie, z czego jednak nie skorzystał. Natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność oddania gospodarstwa w arendę bratu nie ma znaczenia w sprawie, poza oświadczeniami skarżącego w aktach brak jest jakiekolwiek dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Także ewentualne zamieszkiwanie brata w gospodarstwie nie mogło stanowić o braku możliwości przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 68 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że brak podpisu na protokole Komisji Lustracyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa procesowego, a w efekcie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że podpisanie się pod protokołem Komisji Lustracyjnej z dnia [...] sierpnia 1978 roku jednego członka komisji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy jest to przejaw rażącego naruszenia prawa, 2/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna wydana została bez rażącego naruszenia prawa i tym samym nie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności, mimo że podstawy takie istniały, a decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 75 § 1 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do dowodów, jakie Skarżący zebrał na poparcie swoich twierdzeń odnośnie zamieszkiwania na terenie gospodarstwa, a zamiast tego przyjęcie za dowód w sprawie jedynie niekorzystnych dla Skarżącego dokumentów, pomijając ich wartość oraz przedstawienie odmiennych dokumentów przez skarżącego, 2/ art. 76 § 3 k.p.a. przez bezkrytyczne uwzględnienie dokumentów urzędowych w materiale dowodowym zebranym w toku prowadzonego postępowania, podczas gdy Sąd miał możliwość obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu za pomocą oświadczeń przedstawionych jako dowód w sprawie, stanowiących załączniki do uzupełniania skargi z dnia [...].05.2015 r., 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a, w ten sposób, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dowodów przedstawionych przez Skarżącego, które świadczą na korzyść Skarżącego i obalają tezę stawianą przez Organ, 4/ art. 9, art. 10 § 1 art. 71 § 1, art. 99 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.1960.30.168, dalej d.k.p.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 9, art. 10 § 1 art. 71 § 1, art. 99 § 2 i § 3 d.k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy i tym samym ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzję administracyjną wydano po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w samej decyzji administracyjnej wskazano na okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy decyzję administracyjną wydano pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewskazania w decyzji administracyjnej na okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. 5/ art. 6 d.k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 6 d.k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 6 d.k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie została wydana z naruszeniem zasady zaufania do organów państwowych, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem tejże zasady. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że w celu zbadania stanu gospodarstwa została powołana komisja składająca się z czterech osób, co dokumentują akta archiwalne. Komisja nie dokonała żadnych wspólnych ustaleń, protokół podpisała tylko jedna z osób w nim wymienionych. Protokół nie jest więc dokumentem administracyjnym, który może zostać wykorzystany w toku postępowania, a stanowi jedynie projekt takiego dokumentu, który nie ma wartości. Przepis art. 68. k.p.a. reguluje tryb sporządzania i elementy składowe protokołu. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje są wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Sporządzony protokół nie jest prawidłowy, a zgodnie ze stanowiskiem judykatury, protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 § 1 k.p.a. nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005r., I SA/Wa 1285/04, LEX nr 192944, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., II SA/Wa 1398/05, LEX nr 192550). Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż podpisanie się pod jedynym dokumentem, z którego organ wywodzi skutki prawne, przez jedną osobę zamiast czterech osób, przy braku wyjaśnienia, z czego wynika brak tychże podpisów, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Sądu I instancji stoi w sprzeczności z tezami wyroków sądów administracyjnych, że brak podpisu decyzji administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa procesowego (Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r., sygn. II GSK 2438/13, z dnia 9 marca 2011 r., sygn. I OSK 1559/10, z dnia 13 września 2013 r., sygn. I OSK 2932/12). Stanowisko to potwierdza również doktryna, zgodnie z wyrażanymi poglądami, brak podpisu pod decyzją administracyjną powoduje, że decyzja taka stanowi projekt, który nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i to mimo doręczenia go stronie. Sąd I instancji pominął także dowody, jakie Skarżący zebrał na poparcie swoich twierdzeń odnośnie zamieszkiwania na terenie gospodarstwa. Sąd przyjął za dowód w sprawie jedynie niekorzystne dla Skarżącego dokumenty, pomijając ich wartość oraz przedstawienie odmiennych dokumentów przez skarżącego. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. W niniejszej sprawie skarżący taki dowód przedstawił (oświadczenia stanowiące załączniki do uzupełniania skargi z dnia 19 maja 2015 r.). Skoro organ nie wypowiedział się co do przedstawionych dowodów, należy uznać, że przyjął je za bezsporne. Organ miał możliwość zaprzeczać prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzić, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, ale powinien tę okoliczność udowodnić. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie zauważył istnienia dowodów przeciwnych, uzyskanych od osób trzecich i pozbawionych interesu w sprawie, takich jak: - oświadczenie Z. S., dostawcy mleka wskazujące, że L. K. był użytkownikiem gospodarstwa rolnego w latach 1976 - 1983, - oświadczenie W. G., sąsiada graniczącego z gospodarstwem skarżącego wskazujące, że L. K. był użytkownikiem gospodarstwa rolnego w latach 1975-1984, - oświadczenie M. B. wskazujące, że L. K. był użytkownikiem gospodarstwa rolnego w latach 1976-1981, - oświadczenie W. S. wskazujące, że L. K. był użytkownikiem gospodarstwa rolnego w latach 1976-1981. Warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie została spełniona, o czym świadczą pominięte przez Sąd I instancji oświadczenia świadków. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się zasadna. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie wyznaczał z jednej strony nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś a drugiej przesłanki materialnoprawne przejęcie gospodarstwa na podstawie ustawy z 1957 r. Zadaniem organów nadzoru nie było przy tym ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie, lecz weryfikacja, czy do wydania decyzji o przejęciu doszło z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. Przesłankami przejęcia gospodarstwa bez odszkodowania na podstawie ustawy z 1957 r. było jego opuszczenie i zaniechanie uprawy w całości lub w większej części przez właściciela lub uprawnione przez niego osoby. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198) za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w znacznej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. Poza sporem w sprawie było, że ani właściciel, ani jego małżonka, dzieci lub rodzince nie mieszkali w krytycznym okresie w gospodarstwie. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia dowodów na okoliczność zamieszkiwania na terenie gospodarstwa pozbawiony jest poparcia i uzasadnienia, stąd nie poddaje się weryfikacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, o jaki dowód chodzi, wymienione zaś na str. 10 skargi kasacyjnej dowody nie odnoszą się do faktu zamieszkiwania skarżącego (i jego małżonki lub dzieci), lecz brata L. Jak prawidłowo zauważył w związku z tym Sąd I instancji, brat nie był osobą wymienioną w § 1 ust 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r., której zamieszkiwanie w gospodarstwie usuwało jedną z przesłanek jego opuszczenia. Skarżący nie przeczył także, że gospodarstwa sam nie uprawiał. Natomiast zgłaszane prze niego dowody na okoliczności wykazania, że czynności te wykonywał jego brat L., nie mogły mieć w sprawie istotnego znaczenia. Powołany wyżej przepis wymagał bowiem, aby gospodarstwo było uprawiane przez użytkownika lub dzierżawcę. Obie te formy władania są uregulowane przez prawo i miały swoje określone znaczenie w dacie wydawania decyzji o przejęciu. Użytkowanie to ograniczone prawo rzeczowe, o jakim ówcześnie stanowił (i nadal stanowi) art. 244 § 1 i art. 252 i nast. k.c. Do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności, jednakże do jego ustanowienia na nieruchomości forma aktu notarialnego potrzebna jest dla oświadczenia właściciela, który prawo ustanawia. Natomiast dzierżawa to stosunek obligacyjny, odpłatny (art. 693 i nast. k.c.). Istnienia takich stosunków nie można zatem wykazać poprzez zeznania świadków, odnoszące się do postrzeganych przez nich okoliczności faktycznych. Dla zakwestionowania legalności przejęcia gospodarstwa konieczne byłoby wykazanie, że mimo zawartej przez właściciela umowy dzierżawy lub użytkowania i uprawiania gruntów przez dzierżawcę lub użytkownika, organ orzekł o jego przejęciu jako opuszczonego. Skarżący nie wykazywał, aby takie umowy z bratem zawarł, zatem dowód z oświadczeń osób trzecich na okoliczność postrzeganego przez nich stanu faktycznego (gospodarowania brata na gruntach) nie miał znaczenia, obserwacja stanu faktycznego nie może potwierdzać okoliczności natury prawnej, jaką jest zawarcie określonego rodzaju umowy lub ustanowienia prawa, w szczególności gdy prawo wymaga w tym zakresie formy aktu notarialnego. Nawet, jeżeli grunty były uprawiane, ale nie przez właściciela lub osobę przez niego uprawnioną (poprzez zawarcie umowy lub ustanowienie prawa), przesłanka do przejęcia gospodarstwa istniała. Wśród wskazywanych przez skarżącego dowodów brakło dowodu ustanowienia prawa użytkowania lub zawarcia odpłatnej umowy dzierżawy, zatem pominięcie innych środków dowodowych nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co jest podstawą do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z podanych powodów Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawarł w uzasadnieniu wyroku zarówno prawidłowy opis stanu faktycznego, jak i wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający poznanie stanowiska sądu. Należy też podkreślić, że Sąd I instancji nie stosował podanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów k.p.a., wobec czego nie mógł ich naruszyć. Kontroli sądu podlegało natomiast postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy nadzoru. Jego ocena przeprowadzona przez Sąd I instancji jest prawidłowa. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutem oparcia decyzji na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym. W postępowaniu nadzwyczajnym zgromadzono dostępy materiał, jaki był podstawą wydania decyzji dotychczasowej. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności jest bowiem konieczne sięgnięcie do stanu faktycznego jaki istniał w dacie wydania weryfikowanej decyzji, a nie ponowne gromadzenia materiału mającego stanowić podstawę do rozstrzygnięcia co do istoty. Protokół z lustracji gospodarstwa nie spełnia niewątpliwie wymagań przepisów procesowych, albowiem pozbawiony jest wymaganych podpisów. Nie można jednak w odniesieniu do protokołu stawiać tez formowanych w stosunku do decyzji, pozbawionej podpisu. Powołane w skardze kasacyjnej fragmenty orzeczeń sądów odnoszą się do nieważności decyzji pozbawionej prawidłowego podpisu. Wadliwość protokołu nie przekłada się w prosty sposób na kwalifikowaną wadliwość decyzji i nie świadczy o jej nieważności. Przede wszystkim, przepisy regulujące instytucję przejęcia gospodarstw opuszczonych nie wprowadzały, jako warunku przejęcia, przeprowadzenia lustracji i sporządzenia jakiegoś sformalizowanego protokołu. Trafne dostrzegł to Sąd I instancji. Brak prawidłowego protokołu nie stanowi zatem naruszenia prawa materialnego i zarzut podniesiony w tym zakresie nie jest trafny. Nie naruszył Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wadliwość protokołu może być postrzegana jedynie w kategoriach dowodowych, na ile weryfikacja okoliczności faktycznych potwierdza dopuszczalność zastosowania instytucji przejęcia gospodarstwa w ówcześnie istniejącym stanie faktycznym. W materiale zebranym na etapie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności brak jest dowodów pozwalających przyjąć, że do wydania decyzji o przejęciu doszło z rażącym naruszeniem prawa, a zatem w sytuacji braku przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. Wadliwość protokołu, postrzeganego jedynie jako forma utrwalenia czynności dowodowych, nie ma znaczenia, jeżeli okoliczności podane w decyzji jako podstawa zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy, znajdują potwierdzenie i zgłaszane w postępowaniu nadzwyczajnym twierdzenia nie wykazują sprzeczności między ówcześnie istniejącym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania instytucji przejęcia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.