I OSK 196/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. I. i R. I. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej R. I. i R. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1691/18 w sprawie ze skargi R. I. i R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1691/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. I. i R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. I. i R. I. W dniu 1 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył pismo, w którym wniósł o: "1) udzielenie zabezpieczenia wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej z dnia 25 września 2019 r. w niniejszej sprawie i zakazanie Staroście Powiatu Wołomińskiego i Miastu Wołomin podejmowania jakichkolwiek czynności prawnych i faktycznych w stosunku do działki nr ew. [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w Wołominie prowadzi księgę wieczystą nr [...] o powierzchni [...]m2, będącej własnością Skarbu Państwa, których skutkiem mogłoby być zbycie działki czy jej obciążenie jakimkolwiek prawem; 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia niniejszego wniosku na fakt podejmowania przez Miasto Wołomin, Starostę Powiatu Wołomińskiego i Wojewodę Mazowieckiego, Ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa czynności, które mogą spowodować, że wykonanie wyroku, jaki zostanie wydany w niniejszej sprawie może okazać się niemożliwe". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wniesione w dniu 1 grudnia 2021 r. przez profesjonalnego pełnomocnika pismo zawierało w swojej treści wniosek o "udzielenie zabezpieczenia wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej z dnia 25 września 2019 r. i zakazanie Staroście Powiatu Wołomińskiego i Miastu Wołomin podejmowania jakichkolwiek czynności prawnych i faktycznych w stosunku do działki nr ew. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, których skutkiem mogłoby być zbycie działki czy jej obciążenie jakimkolwiek prawem". Odnosząc się do tak sformułowanego żądania wyjaśnić trzeba, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają przepisów umożliwiających udzielenia zabezpieczenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Udzielenie takiego zabezpieczenia możliwe jest na podstawie art. 734 K.p.c. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła do zastosowania ustawy – Kodeks postępowania cywilnego wyłącznie w odniesieniu do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 5 P.p.s.a.), odtworzenia akt (art. 296 § 2 P.p.s.a.) oraz w sprawach z zakresu obrotu zagranicznego (art. 300 P.p.s.a.). Sąd administracyjny w braku przepisu szczególnego nie ma zatem możliwości udzielenia zabezpieczenia na wniosek strony postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 243/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tak skonstruowanego wniosku zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r. poinformowano pełnomocnika R. I. i R. I., że sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu lub czynności, stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz wezwano do wskazania czy podtrzymuje wniosek o udzielenie zabezpieczenia, a jeżeli tak to wezwano do wskazania podstawy prawnej ww. wniosku wynikającej z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował, że podtrzymuje złożony wniosek z dnia 1 grudnia 2021 r., jednakże precyzuje go i wnosi o potraktowanie go jako wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. W tej sytuacji wniosek ten należało rozpoznać jako wniosek złożony na podstawie ww. przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który jednakże nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., który na podstawie art. 193 tej ustawy ma zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stosownie natomiast do art. 61 § 4 P.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Tak więc w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, po prawomocnym rozpoznaniu poprzedniego wniosku o wstrzymanie wykonania danego aktu, żądanie takie powinno zostać potraktowane jako wniosek o zmianę postanowienia Sądu w trybie przewidzianym w art. 61 § 4 P.p.s.a. Powoduje to, że zasadność wniosku w sposób bezpośredni podlega ocenie nie tyle przez pryzmat zaistnienia przesłanki określonej w art. 61 § 3 P.p.s.a., ale wymaga uwzględnienia art. 61 § 4 P.p.s.a. Odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie uniemożliwia zatem ponowienia wniosku, jednakże wnioskodawca powinien mieć na uwadze to, że w sprawie objęcia strony ochroną tymczasową zapadło prawomocne orzeczenie sądowe i możliwość jego zmiany może zostać oparta nie na podważeniu stanowiska zajętego przez Sąd z powodu jego wadliwości, ale wskazaniu, że pozostaje ono nieadekwatne do stanu sprawy w świetle nowych okoliczności, które w niej zaistniały. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku R. I. i R. I., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Sąd I instancji wskazał, że wniosek ten nie został uzasadniony. W ocenie Sądu brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwił ocenę czy spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a., co spowodowało konieczność odmowy jego uwzględnienia. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, które zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 99/19. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację Sąd I instancji, że skarżący nie wykazali istnienia okoliczności świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty zmierzają w istocie do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin nr [...] z dnia [...] września 1987 r., czyli odnoszą się do kwestii merytorycznej, która nie była przedmiotem kontroli instancyjnej w tym postanowieniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, obecnie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jest związany granicami oceny określonymi w art. 61 § 4 P.p.s.a. Oceniając w powyższym zakresie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że wprawdzie tym razem zawiera on uzasadnienie to argumentacja w nim przedstawiona ponownie nie odnosi się do zasadności wstrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. w oparciu o przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przesłanki uwzględnienia przez sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zostały wymienione alternatywnie i w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "znacznej szkody" przyjmuje się taką szkodę – majątkową, a także niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonego aktu lub czynności są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu lub czynności tego rodzaju (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OZ 1588/06, z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 386/08, z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OZ 1409/16 oraz z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2093/16). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przyjmując nawet, że intencją autora wniosku było wykazanie, że na skutek braku wstrzymania zaskarżonej decyzji sporna działka ew. nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, zostanie sprzedana należy zauważyć, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wobec tego nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc kwestia wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Tymczasem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. do takich aktów nie należy z uwagi na to, że decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Wołomin z dnia [...] września 1987 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr ew. [...], na działki o nr: [...]. Decyzja taka nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ona żadnej czynności stron, tj. nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Zatem charakter skarżonego aktu nie zezwala na zastosowanie w sprawie instytucji wstrzymania wykonania, określonej w art. 61 § 3 P.p.s.a., wobec czego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji również z tych względów należało uznać za niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.