I OSK 1957/22

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1470/21 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., I SA/Wa 1470/21 oddalił skargę L. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 20 lipca 2019 r. L. P. wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. udziału w wysokości 1/6 własności nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w kolonii [...], województwie w. Wnioskodawczyni wskazała, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. B., brata J. B., udziału w wysokości 1/6 w prawie własności tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na złożenie wniosku po terminie ustawowym, tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. L.P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując na naruszenie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2017.2097), dalej jako "ustawa zabużańska" przez błędne przyjęcie, że wniosek został złożony po 31 grudnia 2008 r., w sytuacji gdy został złożony wcześniej, w 1991 r., przez innego współwłaściciela pozostawionej nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że złożony w sprawie wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty był niepodpisany, a więc zawierał braki formalne, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę [...], w dniu 6 kwietnia 2020 r. do tegoż organu wpłynął wniosek M. B., o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. udziału w wysokości 1/6 prawa własności nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w kolonii [...] województwo w. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił L.P. i M. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na złożenie wniosków po upływie ustawowego terminu. Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli odwołanie, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po jego rozpatrzeniu stwierdził brak podstaw do odmiennej niż organ I instancji oceny faktycznej i prawnej sprawy. Skargę na powyższą decyzje Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła L.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r. oddalił skargę, wskazując na niesporny fakt pozostawienia przez poprzedników prawnych skarżącej poza granicami obecnej Polski majątku w Kolonii [...], w województwie w. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, która wydana została na rzecz F. B., brata właściciela pozostawionej nieruchomości. W postępowaniu tym nie brała udziału L. P. oraz M. B. Wniosek jaki złożyła skarżąca datowany był na 20 lipca 2019 r. a wniosek M. B. na 1 kwietnia 2020 r. Podstawę prawną odmowy uwzględnienia żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy zbużańskiej, zgodnie z którym złożenie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty ograniczone było w czasie do 31 grudnia 2008 r., a po tej dacie roszczenie wygasało. Sąd I instancji stwierdził, że podziela wywody skargi o tym, że na gruncie przepisów ustawy zabużańskiej obecnie dominuje pogląd o tym, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli lub ich następców prawnych odnosi skutek w stosunku do pozostałych współwłaścicieli lub ich następców prawnych, w tym sensie, że organ z urzędu wzywa ich jako strony tego postępowania do udziału w sprawie. Sąd I instancji wyraźnie jednak zaznaczył, że w tej sprawie mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją faktyczną, bowiem w stosunku do jednego ze współspadkobierców dawnego właściciela wydana została w 2014 r decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Decyzja ta jest ostateczna i na mocy art. 16 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady trwałości decyzji administracyjnych, wiąże ona strony i organy. Postępowanie w tamtej sprawie jest więc zakończone. Dlatego organ w obecnie rozpoznawanej sprawie nie może zastosować konstrukcji współuczestnictwa materialnego, nie może więc ani uznać, że sprawa nie została w całości rozpoznana gdyż pominięto pozostałych uprawnionych, ani też nie może "dołączyć" obecnie złożonych wniosków i ponownie rozpoznać sprawę. Sąd I instancji wskazał, że w takiej sytuacji – jak trafnie wskazał organ administracji – strona, która nie brała udziału w postępowaniu może złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył jednocześnie, że z wniosku skarżącej w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że domaga się ona potwierdzenia prawa do rekompensaty, a nie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2014 r. Ponieważ wniosek skarżącej z dnia 20 lipca 2019 r. został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika organ nie miał nawet obowiązku, wynikającego z art. 7 i art. 9 k.p.a. informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Przepis ten bowiem skierowany jest do stron, które prawa nie znają albo które nie mają świadomości znaczenia przepisów prawa w świetle podstaw uzasadniających żądanie prowadzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy zabużańskiej przez niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie złożyła wniosku w terminie; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze na decyzję organu, w sytuacji gdy rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w skardze, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, iż nie dotykają one istoty zagadnienia prawnego będącego podstawą zakwestionowanego wyroku. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że G. B. – dziadek wnioskodawców: L. P. i M.B. posiadał nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, pozostawioną w Kolonii [...] w U. G. B. zmarł w 1944 r. w D. na W., a spadek po nim odziedziczyło sześć osób, w tym F. B. i J. B. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożył w dniu 8 stycznia 1991 r. F. B. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] potwierdził na rzecz: K. S., D. G. i Z. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. B. udziału w prawie własności nieruchomości, położonej w Kolonii [...], w województwie w. Aktualnie, w dniu 14 sierpnia 2019 r., wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty po J. B. (bracie F.B.) złożyła skarżąca L. P., zaś w trakcie postępowania odwoławczego, w dniu 6 kwietnia 2020 r., taki wniosek złożył M.B. Oboje pozostają spadkobiercami zmarłego w 1994 r. J. B. Z okoliczności sprawy wynika także, że organy administracji potraktowały powyższe podania L.P. oraz M. B. jako nowe wnioski o potwierdzenie prawo do rekompensaty, złożone z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, który upłynął w dniu 31 grudnia 2008 r. Organy uznały, że z treści obu podań nie wynika aby były to wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. Należy także dostrzec, iż wyłącznie tej kwestii dotyczy argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Autor kasacji, stawiając zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy zabużańskiej wskutek błędnej wykładni, powołuje się na argumentację prawną zawartą m.in. w motywach uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2017 r., I OPS 3/17, wskazując na jednolitość prawa do rekompensaty i konieczność prowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia tegoż prawa wobec wszystkich współwłaścicieli (spadkobierców) majątku pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, w sytuacji złożenia wniosku w zakreślonym terminie przez jednego ze współwłaścicieli (spadkobierców). Ta kwestia nie jest jednak sporna w okolicznościach badanej sprawy i postawiony w tym zakresie zarzut nie wywołuje rozbieżności ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w motywach zaskarżonego wyroku. Autor kasacji zdaje się nie dostrzegać procesowych konsekwencji wydania już w tej sprawie przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. W tej sytuacji sporne w sprawie pozostaje, jak należy traktować wnioski złożone przez L. P. i M. B., w szczególności, czy są to wnioski inicjujące nowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, w sytuacji wydania już w tej sprawie ostatecznej decyzji przez Wojewodę [...], czy też są to wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, w którym nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Analiza podań L. P. i M. B. dokonana w postępowaniu administracyjnym doprowadziła organy do konkluzji, iż intencją wnioskodawców było złożenie nowych wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wnioski te zostały jednak złożone z przekroczeniem ustawowego terminu zakreślonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Powyższe stanowisko organów, mające wyłącznie procesowy charakter, nie doczekało się zakwestionowania w ramach zarzutów wniesionej kasacji. Jednocześnie nie można się zgodzić z autorem kasacji, iż to organy administracji nie stworzyły osobom uprawnionym do rekompensaty zabużańskiej możliwości przystąpienia do postępowania wszczętego przez jednego ze współwłaścicieli. Uznając zatem, iż w podstawach kasacyjnych nie zostało podważone, że L. P. i M. B. złożyli wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co nastąpiło z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy zabużańskiej. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych. Natomiast nie stanowi naruszenia powyższego przepisu nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Powyższy zarzut nie może być uznany za zasadny także z tego powodu, że skarga kasacyjna nie wskazuje jakie konkretnie zarzuty skargi zostały pominięte przez Sąd I instancji. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to ugruntowane pozostaje zapatrywanie, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z elementów wymienionych w tym przepisie. Jakkolwiek zarzut kasacyjny wskazuje na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, to jednak nie precyzuje, jakie konkretnie zarzuty skargi zostały pominięte przez Sąd I instancji. Nie sposób zatem potwierdzić naruszenia ww. przepisu. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.