I OSK 1953/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2316/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. nr DO-II.7610.279.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminnej Spółdzielni [...] na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2022 r. I SA/Wa 2316/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 lipca 2021 r. nr DO-II.7610.279.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 26 czerwca 2016 r. nr DO.2-6610-642/2016.TJ w zakresie, w jakim Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 30 listopada 2005 r. nr RR.V.U.7720-77/05, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,57 ha, wskazanej na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości z 11 lutego 2016 r. nr GODGiK.6642.190.2016; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gminna Spółdzielnia [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja z 30 listopada 2005 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta jest dotknięta kwalifikowana wadą i rażąca narusza prawa skarżącej kasacyjnie; 2. art. 2c ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię, że wystąpienie przez Spółdzielnię z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego nie można uznać za równoznaczne z efektywnym domaganiem się przez ten podmiot ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy Gminna Spółdzielnia złożyła wniosek o zwrot nieruchomości już 9 listopada 1995 r. i ponosiła przed ten czas koszty jej utrzymania, jak również regulowała należności publicznoprawne; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo tego, że odpowiadały one prawu. Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Zrzekła się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przywołuje dwa przepisy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) o charakterze wynikowym. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 października 2018 r. I OSK 2674/16; 26 września 2018 r. II OSK 104/18; 12 stycznia 2017 r. II OSK 970/15; 4 marca 2014 r. II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r. I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Zatem w tej postaci zarzut ten nie mógł być skuteczny. Uwagi o podobnym charakterze można odnieść do pierwszego zarzutu postawionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym wypadku zarzut odwołuje się do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi natomiast odnosić się do konkretnej normy prawnej. Zatem, aby można było stwierdzić, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została spełniona, nie wystarczy przywołać ten przepis, ale należy wykazać jakie konkretnie unormowanie, bądź unormowania i w jaki sposób zostały naruszone rażąco, czyli ewidentnie, jednoznacznie i bezspornie. W omawianym zarzucie unormowania takiego nie wskazano co sprawia, że już tylko z tego powodu zarzut ten uznać należy za bezzasadny (tak np. w wyroku NSA z 5.12.2024 r. II OSK 522/22, LEX nr 3830473). Stanowisko wyrażone w przytoczonym ostatnio wyroku, a sprowadzające się do tego, że co do zasady art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może samodzielnie stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, należy w zupełności podzielić. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia "art. 2c ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", to po pierwsze jest on co najmniej nieprecyzyjny, gdyż prawdopodobnie chodzi o art. 2c ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać. Po wtóre, nawet gdyby przyjąć, że chodzi o art. 2c ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to stanowił on, że "Przeniesienie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje odpłatnie, chyba że obiekty te zostały wybudowane lub nabyte ze środków własnych spółdzielni lub ich związków." Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 30 listopada 2005 r., będącej w określonej części przedmiotem postępowania nadzorczego. Ta ostatnia decyzja została wydana na podstawie art. 200 u.g.n. Wydając decyzję z 30 listopada 2005 r. Wojewoda Dolnośląski mógł co najwyżej naruszyć art. 200 ust. 4 u.g.n., z którego wynika, że "Nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich." Do "praw osób trzecich" wynikających z art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odwołuje się bowiem argumentacja skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu (przy czym chodzi tu nie tylko o ust. 3, a przede wszystkim o ust. 1 art. 2c), ale art. 200 ust. 4 u.g.n. nie został w podstawach skargi kasacyjnej w ogóle powołany, jako ten przepis, który mógł przynajmniej potencjalnie zostać rażąco naruszony przy uwłaszczeniu PKP. Korygowanie lub doprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie należy natomiast do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania" (wyrok NSA z 27.03.2025 r. III OSK 266/24, LEX nr 3853458). Stąd też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.