I OSK 1948/25

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 789/25 w sprawie ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 4 września 2025 r. II SA/Gl 789/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Dąbrowa Górnicza (Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z [...] kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Gmina zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ; p.p.s.a) : I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia tj art. 141 par 4 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie tj. ograniczenie się tylko do zacytowania w części zważeniowej uzasadnienia lakonicznych fragmentów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody bez odniesienia ich do zarzutów oraz nie wyjaśnienie wykładni przepisów prawa materialnego w szczególności art. 11a ustawy o ochronie zwierząt które to braki uniemożliwiają kontrole instancyjną wyroku, II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj art. 11a ust 1 pkt 8 i ust 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie może być realizowane przez schronisko dla zwierząt podczas gdy z wykładni celowościowej przepisów nie wynika taki zakaz, a nadto błędne dokonanie wykładni a contrario przepisu art. 11a ust 4 poprzez przyjęcie, że zapis "Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt" prowadzi do wniosku, że w pozostałym zakresie nie można powierzyć wykonania zadań schronisku w sytuacji kiedy z poglądów doktryny wynika, że rozumowanie a contrario może mieć zastosowanie w przypadku regulacji o charakterze zamkniętym i zupełnym co nie ma miejsca w art. 11a ust 4 ustawy o ochronie zwierząt, III. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ograniczenie sterylizacji do psów i kotów jest naruszeniem przepisów prawa podczas gdy w schroniskach przebywają tylko psy i koty a i inne zwierzęta przebywające na stale w gospodarstwie domowym z człowiekiem takie jak ptaki czy zwierzęta egzotyczne nie przebywają w schroniskach tylko w innych podmiotach gdzie nie ma obowiązku regulowania kwestii kastracji czy sterylizacji, IV. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie i przyjęcie, że ograniczenie miejsca w gospodarstwie rolnym tylko dla bezdomnych zwierząt gospodarskich jest przekroczeniem regulacji ustawowej podczas gdy z orzecznictwa wynika, że zapis w uchwale Rady Miejskiej w Dąbrowic Górniczej jest zgodny z prawem a co najmniej stanowi nieistotne naruszenie prawa bowiem celem ustawy jest zapewnienie odpowiedniej ochrony bezdomnym zwierzętom, a celem regulacji dotyczącej gospodarstwa rolnego jest ochrona właśnie bezdomnych zwierząt gospodarskich, V. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia zrealizowała upoważnienie ustawowe co powinno skutkować uwzględnieniem Ssargi Gminy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na zarzuty nr II – IV. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Gmina wniosła o: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ewentualnie 2. o uchylenie wyroku i rozpoznanie istoty sprawy poprzez uchylenie Rozstrzygnięcia Nadzorczego Wojewody, 3. nieprzeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania skargi 4. zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Gmina wskazała, że Sąd w części zważeniowej wyroku zacytował tylko stanowisko Wojewody wskazując, że jest ono słuszne. Jednak nie wskazał, dlaczego i nie przeprowadził wykładni przepisów w tym przepisu art.11a ustawy o ochronie zwierząt ograniczając się tylko do takich stwierdzeń jakie Wojewoda zawarł w rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie Gminy, Sąd przyjął wprost rozumowanie Wojewody bez uzasadnienia dlaczego tak uważa, co w ocenie skarżącego uniemożliwia kontrole odwoławczą. Sąd nie odniósł się do zaproponowanej w skardze wykładni przepisów art.11a ustawy o ochronie zwierząt, która odmiennie interpretowała przepisy tegoż artykułu co jest najbardziej jaskrawym przykładem naruszanie w.w przepisu ustawy procesowej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt Gmina wskazała, że sposób realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy jest w ten sposób prowadzony przez Gminę od wielu lat i nie był nigdy kontestowany przez organ nadzoru, co niejako świadczy o braku stabilności i pewności prawa w działaniach organu nadzoru. Wskazała następnie, że w swej interpretacji zapisów ustawy organ nadzoru zupełnie pomija wykładnię systemową i funkcjonalną przepisu art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Jest rzeczą oczywistą, że ustawodawca kształtując ten przepis miał na celu nie szkodzenie zwierzętom, ale wręcz doprowadzenie do sytuacji, w której zwierzę ranne w zdarzeniu drogowym uzyska specjalistyczną pomoc niezależnie od pory dnia. W ocenie Gminy specjalistyczna pomoc to taka, która zapewni szybkie i przede wszystkim skuteczne działanie i interwencję medyczną, które pozwolą w sposób profesjonalny zabezpieczyć obrażenia doznane przez zwierzę i poprzez niejednokrotnie skomplikowaną operację uratować zdrowie i życie zwierzęciu. Gdyby organ nadzoru miał wiedzę w tym zakresie, niewątpliwie sam doszedłby do konstatacji, że tylko wysokospecjalistyczne kliniki dysponują niezbędnym sprzętem, personelem medycznym i specjalistami różnych dziedzin medycznych - w tym z zakresu chirurgii, ortopedii, neurochirurgii i anestezjologii. Takimi predyspozycjami nie dysponuje lekarz weterynarii, nawet ten będący w całodobowej dyspozycji. Gmina wyjaśniła również, że Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej powierzając opiekę nad bezdomnymi zwierzętarni w sposób określony w § 9 ust. 3 i 4 uchwały wskazała w sposób precyzyjny i nie pozostawiający wątpliwości dla przeciętnego odbiorcy tej regulacji. W odniesieniu do psów i kotów Gmina zachowała wykonawczy charakter dyspozycji ustawodawcy, zawarła w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych umowę z Towarzystwem Opieki nad Zwierzętami prowadzącym schronisko dla psów i kotów w C., zobowiązując kontrahenta m.in. do całodobowego zapewnienia pomocy psom i kotom, które zostały ranne w wypadkach drogowych. Każde zwierzę, którego właściciela lub opiekuna nie ma przy tym zwierzęciu w momencie wypadku trafia do całodobowego schroniska dla psów i kotów prowadzonego przez Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami w Polsce Oddział w C. w celu udzielenia niezbędnej pomocy. Przyjmowanie tych zwierząt do schroniska odbywa się całodobowo a zwierzęta są pod stałą opieką. Zwierzę po wypadku trafiające do schroniska zostaje wstępnie zdiagnozowane, ocenione na podstawie zachowania, widocznych ran lub niepokojących objawów. Jeśli zwierzę wykazuje konieczność udzielenia mu specjalistycznej pomocy, schronisko posiada umowy stałej współpracy z czteroma gabinetami weterynaryjnymi, które udzielają pomocy zwierzętom. Od lat schronisko korzysta z usług kliniki weterynaryjnej znajdującej się 15 minut od lokalizacji placówki "[...] [...] [...] w S." która działa całodobowo i posiada do dyspozycji sprzęt oraz specjalistów, którzy są w stanie udzielić pomocy zwierzęciu na najwyższym poziomie, a także szpital, jeżeli zwierzę musi pozostać pod obserwacją. Trudno o bardziej skuteczną i adekwatną do sytuacji pomoc i zachowanie wykonawczego charakteru uchwały w tej materii. A contrario, zawarcie umowy z lekarzem weterynarii, który jedynie pozornie, bo telefonicznie zachowywałby całodobową dyspozycję a następnie stwierdziłby po przybyciu do gabinetu swoją medyczną niezdolność do pewnych wysokospecjalistycznych zabiegów byłoby skazywaniem zwierzęcia na cierpienie, by nie mówić o okrucieństwie, w sytuacji, w której docelowe miejsce transportu daje nadzieję na spektrum usług medycznych. Nie jest zatem prawdą iż profesjonalny podmiot, z którym Gmina zawarła umowę (a nie powierzyła swoje zadania własne) nie wykonuje opieki weterynaryjnej w stosunku do zwierząt rannych w zdarzeniach drogowych, w sytuacji, w której nie tylko dysponuje on całodobowo lekarzem weterynarii ale też posiada umowy ze specjalistycznymi klinikami, do których w zależności od rodzaju obrażeń zwierzę może być dostarczone. Odmienny sposób postrzegania tej sprawy przez organ nadzoru prowadzić może do wniosku, że tak profesjonalne zabezpieczenie dobrostanu zwierząt realizowane przez Gminę w kontekście zdarzeń drogowych musiałoby być kanalizowane do funkcji przychodni weterynaryjnej, która nie jest absolutnie w stanie udzielić fachowej pomocy we wszystkich rodzajach obrażeń. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11a us.t 1 w związku z ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt Gmina zwróciła uwagę, że w świetle danych wynikających z raportu Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w Zielonej Górze, za 2023 r. w 230 schroniskach przebywało 117.169 zwierząt (w tym 81.778 psów i 35.391 kotów). W 230 schroniskach, w których w zdecydowanej większości mogą znajdować się tylko psy i koty a nie jak w ogrodzie zoologicznym spektrum zwierzostanu. Interpretacja i rozstrzygnięcia nadzoru prawnego prowadzą, w istocie do eliminacji z rynku zamówień publicznych większości schronisk w Polsce i tym samym stanowi zaburzenie sedna zagadnienia, które w swym raporcie zawarł NIK. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt Gmina przywołała pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 31 maja 2023 r. IV SA/Po 227/23 : "W programie wskazano gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i wskazano, że miejsce to dotyczy przebywania bezdomnych zwierzył gospodarskich, natomiast w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt wskazano, ze program obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, czyli bez kategoryzacji zwierząt jako bezdomnych. Niemniej wskazanie kategorii tych zwierząt jako bezdomnych nie może być uznane za rażące uchybienie, skutkujące nieważnością uchwały, o ile w ogóle można je uznać za uchybienie, skoro już z. art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dotyczy właśnie zwierząt bezdomnych, a nie wszystkich zwierząt." Gmina podkreśliła, że osią sporu pomiędzy organem nadzoru a nią nie były braki w uchwale a jedynie sposób regulacji W przepisie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym de facto przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwal przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie, i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nic mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwal, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Trzeba wskazać, że brak uregulowanie tylko w zakresie bezdomnych zwierząt gospodarskich może być w istocie takim właśnie naruszeniem bowiem w sytuacji kiedy dochodzi do rezygnacji z opieki nad zwierzętami (jak pisze sąd na stronie 7 uzasadnienia) takie zwierzę gospodarskie w istocie staje się bezdomne i może zostać przyjęte do gospodarstwa wskazanego w uchwale. W konsekwencji, w ocenie Gminy, wskazane zarzuty materialnoprawne doprowadziły do błędnego orzeczenia, co skutkowało naruszeniem art. 148 oraz 151 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XII/182/2025 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 19 marca 2025 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrowa Górnicza w 2025 roku, w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4, 7 i 8, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), dalej zwanej również "ustawą". Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje, że w ocenie Wojewody treść § 9 ust. 3 i ust. 4 programu nie wypełniała delegacji ustawowej dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt, co stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy, z uwagi na : powierzenie realizacji tego zadania podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt oraz niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii, który będzie zapewniał całodobową opiekę medyczną. Dodatkowo, w ocenie organu nadzoru powyższa regulacja § 9 ust. 3 i ust. 4 programu odnosi się wyłącznie do psów, kotów i zwierząt dziko żyjących, podczas gdy na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy Rada była obowiązana określić opiekę weterynaryjną dla wszystkich zwierząt. W ocenie organu nadzoru również zapis § 5 Programu nie wypełnia prawidłowo upoważnienia ustawowego w zakresie określenia obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, co stanowi istotne naruszenie art. 11 a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 ustawy. Zapis ten dotyczy bowiem wyłącznie psów i kotów. Naruszenia te w ocenie organu nadzoru stanowiły niewypełnienie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4, 7 i 8, co należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały. Za inne istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego poszczególnych zapisów ustawy organ uznał regulację zawartą w § 8 Programu, która w jego ocenie w zakresie wyrazu "bezdomne" podjęta została z przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Oznacza to, że Wojewoda zakwestionował w istocie jedynie § 9 ust. 3 i ust. 4, § 5 i § 8 uchwały. Przypomnieć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej "ustawa o samorządzie gminnym), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Jak wynika z przytoczonej wyżej argumentacji Wojewody, w jego ocenie, w przypadku niewypełnienia upoważnienia ustawowego, nawet jeżeli dotyczy to wyłącznie kilku punktów programu, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu całej uchwały, co w realiach niniejszej sprawy skutkowało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Stanowisko Wojewody nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej poprzez podniesienie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że nawet uznanie części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej za zasadne nie mogło skutkować jej uwzględnieniem. Sąd kasacyjny nie mógł bowiem z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej rozważyć, czy stanowisko organu nadzoru dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały było prawidłowe czy też nie i w konsekwencji, rozważyć możliwości wydania rozstrzygnięcia prowadzącego do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu również uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego zapisy § 9 ust. 3 i ust. 4 Programu nie wypełniają delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 8 ustawy, ograniczają bowiem całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wyłącznie do psów, kotów i zwierząt dziko żyjących. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, Rada Miejska była obowiązana objąć zakresem regulacji dotyczącej opieki weterynaryjnej - wszystkie zwierzęta. W omawianej regulacji zostały zatem pominięte – przykładowo – zwierzęta gospodarskie. Zaniechanie zakwestionowania powyższego stanowiska w powiązaniu z zaniechaniem zakwestionowania stanowiska organu nadzoru, że niewypełnienie delegacji ustawowej skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały oznacza, że wskazane w dalszej części uzasadnienia wadliwości stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego i organu nadzoru w świetle którego nie jest możliwe powierzenie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W tym zakresie Sąd kasacyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2017 r. II OSK 195/17, w którym wskazano, że "Trafnie sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że z normy art. 11a ust. 4 Uoz, z której wynika, że część zadań gminy, określona w art. 11a ust. 1 pkt 3-6 (odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów) może być powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, wcale nie wynika, aby tego typu podmiotowi gmina nie mogła powierzyć zadania określonego w art. 11a ust. 1 pkt 8 Uoz – tj. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Charakter tego ostatniego zadania gminy wskazuje, że chodzi tu o to, że wymaga się, aby podmiot któremu zostanie ono przez gminę powierzone, realnie zapewniał opiekę weterynaryjną całodobowo w odniesieniu do oznaczonej kategorii zwierząt (uczestniczących w zdarzeniach drogowych). Jeśli zatem indywidualnie wskazane w Programie schronisko dla zwierząt tego typu opiekę jest w stanie zapewnić, to z faktu, iż ustawodawca wskazuje oznaczony zakres zadań przewidzianych dyspozycją art. 11a ust. 4 Uoz nie można wyprowadzać wniosku, że tylko tam wskazane zadania mogą być powierzane podmiotom prowadzącym schroniska dla zwierząt. Umyka uwadze Wojewodzie, że na gruncie przepisów Uoz pod pojęciem "schroniska dla zwierząt" rozumie się "miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.)" – aktualnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm. Z powyższej ustawy wynikają konkretne obowiązki dla podmiotu prowadzącego działalność nadzorowaną, który winien spełniać oznaczone wymagania weterynaryjne, nie ulega wątpliwości, że wymogi takie winien spełniać także podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt. Z tych względów podzielić wypadnie stanowisko sądu wojewódzkiego, że przepis art. 11a ust. 4 Uoz należy wykładać w ten sposób, że zadania, o których mowa w art. 11a ust. 1 pkt 3-6 cyt. ustawy, mogą być powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schroniska dla zwierząt, zresztą w jednym z tych przypadków wynika to wprost ze sformułowania ustawowego (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt). Nie można natomiast powyższego przepisu odczytać tak, jak to proponuje skarżący kasacyjnie organ, że tylko te zadania, które zostały ujęte w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 Uoz, można powierzyć podmiotowi prowadzącemu schroniska dla zwierząt." Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że w dacie podejmowania zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały obowiązywała ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1075 z późn. zm.), w świetle której prowadzenie schroniska dla zwierząt było działalnością nadzorowaną (art. 1 ust. 1 lit j cytowanej ustawy). W konsekwencji w pełni dopuszczalne było odwołanie się do poglądu wyrażonego w cytowanym wyroku z 7 marca 2017 r. Zarzut objęty punktem III petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 wskazując, że § 5 Programu nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym przyjęty przez Radę Gminy program opieki nad bezdomnymi powinien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w świetle przywoływanej już definicji pojęcia schroniska dla zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, ilekroć w ustawie mowa jest o schronisku dla zwierząt - rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi. Pojęcie zwierząt domowych zdefiniowane zostało w art. 1 pkt 17 ustawy. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją ilekroć w ustawie mowa jest o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Oznacza to, że zakres pojęcia zwierząt domowych w rozumieniu art. 1 pkt 17 ustawy obejmuje nie tylko psy i koty ale również zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (np. świnki morskie czy chomiki). W świetle art. 1 pkt 17 w związku z art. 1 pkt 25 ustawy, w schroniskach dla zwierząt przebywać mogą również inne zwierzęta domowe niż tylko psy i koty. Zatem zapisy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie mogą ograniczać obowiązku sterylizacji zwierząt przebywających w schronisku wyłącznie do psów i kotów. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej w zakresie zarzutu objętego punktem III petitum skargi kasacyjnej nie miała charakteru merytorycznego ale odwoływała się do okoliczności pozaprawnych, zmierzając do wykazania, że w schroniskach nie przebywają inne zwierzęta domowe niż psy i koty. Za zasadny uznać należało zarzut objęty punktem IV petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że ograniczenie miejsca w gospodarstwie rolnym tylko dla bezdomnych zwierząt gospodarskich jest przekroczeniem regulacji ustawowej podczas gdy z orzecznictwa wynika, że zapis w uchwale Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej jest zgodny z prawem a co najmniej stanowi nieistotne naruszenie prawa bowiem celem ustawy jest zapewnienie odpowiedniej ochrony bezdomnym zwierzętom, a celem regulacji dotyczącej gospodarstwa rolnego jest ochrona właśnie bezdomnych zwierząt gospodarskich. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2025 r. I OSK 2097/23, a stanowisko to skład orzekający w pełni podziela, prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji (art. 11 ust. 1 ustawy). Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. W art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawa nakazuje wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zwierzęta gospodarskie. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek zawarcia w uchwale zapisów in extenso przenoszących zapisy ustawowe. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Ważne jest przede wszystkim to, aby wypełnił on swoje obowiązki wynikające z ustawy, odnoszące do zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Z tych względów zbyt daleko idącym poglądem w ocenie Sądu Kasacyjnego jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości zapisów odnoszących się do kategoryzacji zwierząt. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że rada gminy miała prawo zawrzeć zatem taki zapis, jaki został zawarty w badanej uchwale, to jest zapis zgodnie z którym "gmina (..) zapewnia miejsce dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym w (...), które przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami gminy (..)". Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w podsumowaniu cytowanego wyroku, zgodnie z którym wskazanie kategorii tych zwierząt jako bezdomnych zwierząt gospodarskich nie może być uznane za rażące uchybienie, skutkujące nieważnością uchwały, o ile w ogóle można je uznać za uchybienie, skoro już z art. 11a ust. 1 ustawy wynika, że program dotyczy opieki nad zwierzętami bezdomnymi (a za takie bez wątpienia należy uważać zwierzęta zagubione, porzucone lub odebrane właścicielowi), a nie wszystkich zwierząt. Bezsprzecznie gmina wyznaczyła gospodarstwo, które przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim, więc wskazane uchybienie nie mogło być uznane za istotne naruszenie art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 7 ustawy. Za niezasadny uznać należało zarzut objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska organu oraz Gminy. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko organu nadzoru co zaistnienia podstaw dla uznania, że przyjęty przez Radę Gminy Program nie wypełnia upoważnienia ustawowego, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacja taka nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je kontroli kasacyjnej. Podsumowując za niezasadny uznać należało również zarzut objęty punktem V petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 148 w związku z art. 151 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, w realiach rozpoznawanej sprawy pomimo zasadności części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie było możliwe jej uwzględnienie. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Gminy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.