I OSK 1947/21

Dnia 4 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1036/19 w sprawie ze skarg M. M. i M. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., I SA/Wa 1036/19 oddalił skargi M.M. i M. M.1 na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 157, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. M. (w której miejsce wstąpili M. M. i R. M.) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy nr L.dz. [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmawiającego J. K. przyznania prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że sprawa dotyczy ww. zabudowanej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], stanowiącej co do 1437/14850 części własność J. K. Nieruchomość ta została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski". Z dniem wejścia w życie ww. dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowy grunt stał się własnością Gminy m.st. Warszawy, a następnie własnością Skarbu Państwa. Obecnie nieruchomość ta stanowi znajdujący się w obrębie [...] grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, nr [...]cz.. – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, nr [...] cz. – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, nr [...] cz. – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, nr [...] cz. – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, -nr [...] – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, nr [...] CZ. – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, nr [...] – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, nr [...] – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, nr 18 – uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste. Organ wskazał dalej, że w aktach własnościowych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, jednak z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że został on złożony przez J. K. w dniu 29 września 1947 r. Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmówił przyznania J. K. prawa własności czasowej do 1437/14850 części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z prawomocnie uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości został m.in. przeznaczony pod zespól budynków jednego zakładu poligraficznego. W dniu [...] lutego 1998 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek M.M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego nr L.dz. [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmawiającego przyznania J. K. prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy nr Ldz. [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że wnioskodawca, tj. M. M.nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymał w mocy swoją decyzję, wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, w części pod urządzenie ogrodu i w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, co oznacza, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2002 r., I SA 1677/00 uchylił ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r. z uwagi na niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1947 r. wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, w części pod urządzenie ogrodu i w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, co oznacza, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była zasadna. Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że prawidłowe są ustalenia organu I instancji dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego, jakim była objęta przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji dekretowej. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, że intencją ustawodawcy było podporządkowanie przemysłu poligraficznego zarządowi państwa lub podmiotom przez nie wskazanym, a ograniczenie dostępu do tego typu działalności osobom fizycznym. Przeznaczenie nieruchomości pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego wraz ze strefą ochronną w postaci ogrodu oraz drogi, wykluczało więc możliwość przyznania prawa własności czasowej osobie prywatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., I SA/Wa 1579/09 uchylił powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., wskazując, że organ nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób wszystkich okoliczności istotnych do załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie przedstawił także w uzasadnieniu pełnego stanowiska odnoszącego się do wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. W każdym przypadku wskazywania na przeszkodę w ustanowieniu prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, dlaczego wymieniony w planie rodzaj użyteczności publicznej mógł uzasadniać odmowę przyznania prawa do gruntu. Z akt własnościowych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej zostały wydane indywidualnie w stosunku do każdego współwłaściciela, w związku z czym stronami niniejszego postępowania są jedynie następcy prawni J. K. Do akt postępowania złożono następujące dokumenty poświadczające następstwo prawne po J. K., z których wynika, że jego następcami prawnymi są: M. M., R. M., A. K., B.J., Z. Z., A. Ć., J. Z., J. S., H. P., J. G., G. K., M.G. i M. M.1 W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Ogłoszenie o objęciu przez Gminę m.st. Warszawy gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ukazało się 31 marca 1947 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 5 z dnia 31 marca 1947 r. W aktach nieruchomości brak jest oryginału wniosku dekretowego, jednakże z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z dnia 11 grudnia 1947 r. wynika, że został on złożony przez J. K. w dniu 29 września 1947 r., tj. w terminie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego powinien być uwzględniony, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W myśl tego przepisu organ mógł tylko wówczas nie uwzględnić wniosku gdyby takie korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz obowiązek wnikliwego rozpatrzenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, przy czym musiał to być plan obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe. W toku niniejszego postępowania organ nadzoru ustalił także, że dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 6 terenów ograniczonych osiami ulic: T., P., M. i S., uchwalony w dniu 2 lipca 1947 r., ogłoszony w dniu 31 lipca 1947r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 13. Z planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość była położona: - w granicy terenów przeznaczonych pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego (pkt 4 oznaczeń do planu); - działka nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...]; - w granicy terenu przeznaczonego na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (pkt 6 oznaczeń do planu) - część o powierzchni 1.375m² działki nr [...]; - w granicy części terenu działki budowlanej wyłączonej spod zabudowy i przeznaczonej na urządzenie ogrodu (pkt 5 oznaczeń do planu) - działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...] oraz część o powierzchni 330 m² działki nr [...], część o powierzchni 1160 m² działki nr [...], pozostała część działki nr [...]; Zgodnie z opisem budynków sporządzonym przez Biuro Odbudowy Stolicy w [...] nieruchomość przy ul. [...] zabudowana była od frontu ul. [...] budynkiem 4-kondygnacyjnym, murowanym, fabrycznym, w połowie zniszczonym, od ul. [...] parterowym budynkiem fabrycznym w remoncie, od ul. [...] budynkiem fabrycznym, wypalonym służącym jako ogrodzenie, od ul. [...] halami fabrycznymi zupełnie wypalonymi. Organ następnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1437/10, zapadły w sprawie dotyczącej decyzji skierowanej do innego ze współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], w którym wskazano, że istotnym dla oceny prawidłowości decyzji dekretowej jest, czy grunt może być wykorzystany, a nie że jest lub będzie wykorzystany przez byłego właściciela lub jego następców prawnych na cele określone w planie zabudowania, obowiązkiem zaś organu nadzoru jest jednoznaczne ustalenie i uzewnętrznienie swego stanowiska w motywach decyzji, czy istniały podstawy do przyjęcia, że nieruchomość mogła być wykorzystana w całości lub w części przez dotychczasowych właścicieli na cele określone w planie zabudowania. Następnie wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 marca 2010 r., I SA/Wa 1579/09 przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, w której stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej samo przez się nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Istotne znaczenie ma natomiast rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy, mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. W tym celu wymagane jest w szczególności dokonanie analizy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa. W tym zakresie wskazano, że Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem nr 000/8354/47 z dnia [...] grudnia 1947 r. odmówił przyznania prawa własności czasowej do 1437/14850 części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], podając w uzasadnieniu, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony m.in. pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego. W toku postępowania nadzorczego ustalono, iż w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej nieruchomości położone przy ul. [...], ul. [...] ul. [...] objęte były Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr 6 uchwalonym przez Radę Narodową m.st. Warszawy w dniu 2 lipca 1947 r. i zgodnie z zapisami tego planu przeznaczone były pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego oraz częściowo na urządzenie ogrodu i dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U.1946.3.17 ze zm.) Państwo przejęło na własność przedsiębiorstwa działające w wymienionych enumeratywnie gałęziach gospodarki narodowej, w pkt 17 wymieniono przemysł poligraficzny i drukarnie. Natomiast na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz.U.1946.63.347) w celu założenia zakładu poligraficznego należało uzyskać koncesję. Z akt sprawy nie wynika, aby J. K. był właścicielem zakładu poligraficznego oraz posiadał odpowiednią koncesję uprawniającą do prowadzenia takiej działalności, czy też złożył wniosek o wydanie takiej koncesji. Na przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania orzeczenia dekretowego znajdowały się jedynie pozostałości po zabudowaniach fabrycznych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony dla Spółdzielni Wydawniczej "C." w W. oraz przekazany jej w lipcu 1947 r. Budowa zakładu poligraficznego na przedmiotowej nieruchomości była dużą inwestycją zaplanowaną przez podmiot wówczas dominujący na rynku wydawniczym w Polsce. Ponadto inwestycja ta, ze względu na swoją skalę, prowadzona była również na innych działkach hipotecznych, które nie były wcześniej własnością J. K. Budowa drukarni dla ww. Spółdzielni wydającej dużą część gazet i książek w ówczesnej Polsce była bez wątpienia inwestycją w zakresie użyteczności publicznej, której nie mogła zrealizować osoba fizyczna. Wskazać również należy, że ww. plan zagospodarowania przestrzennego określał sposób zagospodarowania całego fragmentu dzielnicy Wola. Obejmował kilkadziesiąt nieruchomości hipotecznych i zakładał realizację na tym terenie jednej dużej inwestycji – zakładu poligraficznego oraz otaczającej go infrastruktury. Budowa miała następować w czterech etapach. Teren przedmiotowej nieruchomości miał zostać zagospodarowany w etapie I – do daty uprawomocnienia się planu i II do dnia 1 stycznia 1949 r. Organ zauważył, że nie można w takiej sytuacji rozważać przeznaczenia konkretnych fragmentów nieruchomości w oderwaniu od całości terenu. Na gruncie niniejszej sprawy nie mają więc sensu rozważania, czy dotychczasowi właściciele mogli na części przedmiotowej nieruchomości założyć ogród. Z rysunku planu wynika bowiem jednoznacznie, że plan ten dotyczył dużego obszaru, traktując go w sposób integralny i niepodzielny. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu była budowa zespołu budynków jednego zakładu poligraficznego. Jednocześnie przy tak dużej inwestycji, dodatkowo znajdującej się w centrum miasta, niezbędne było utworzenie stref ochronnych, oddzielających zakład przemysłowy od pozostałej części miasta i zmniejszających uciążliwość prowadzonej działalności dla mieszkańców. Dotychczasowi właściciele nie mogli również korzystać z gruntu przeznaczonego na drogi. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winne być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1948.54.433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części gruntu dekretowego urządzenie drogi to wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną. W świetle powyższych ustaleń organ uznał, że że orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej J.K. nie zawiera rażących wad, które skutkowałyby jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję wpłynęły dwie skargi: M. M. i M. M.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając obie skargi przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. wskazał, że organ nadzoru w ponownie prowadzonym postępowaniu prawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku sądu, przeprowadził dokładną analizę, zarówno ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, jak również możliwości wykorzystania nieruchomości przez dawnego właściciela zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zabudowy. Podkreślił, że Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji ustalił, że w dacie wydania orzeczenia z dnia 11 grudnia 1947 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Warszawy Nr 6 uchwalony przez Radę Narodową Warszawy w dniu 2 lipca 1947 r. Plan ten objął swym zasięgiem teren pomiędzy ulicami T., P., M. i S. i stanowił spójne założenie urbanistyczne. Na planie wyraźnie oznaczono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym – poza okalającymi obszar planu ulicami i zielenią oddzielającą ulice od planowanej inwestycji – teren ten w całości został przeznaczony pod budowę jednego zakładu poligraficznego. Na wydruku planu oznaczono położenie dawnej nieruchomości, która w znaczącej części znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zespół budynków zakładu poligraficznego, w części w obszarze przeznaczonym na urządzenie ogrodu, a w pozostałej części przeznaczonym na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut wskazujący na brak oceny organu co do ważności planu miejscowego. Stwierdził że, badanie tej kwestii wykraczałoby poza przedmiot sprawy. Zaznaczył, że w jego ocenie ustalenia organu nadzoru co do tego, jaki plan zabudowy obowiązywał w chwili wydania orzeczenia administracyjnego z dnia 11 grudnia 1947 r. nie są sporne i należy je uznać za poprawne. Minister prawidłowo zinterpretował też funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla dawnej nieruchomości pozostającej we współwłasności J. K. Minister uznał, że zasadniczą funkcją terenu objętego planem była budowa jednego zakładu poligraficznego obejmującego wiele dawnych nieruchomości, a planowane urządzenie zieleni miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu z powodu jego położenia w centrum miasta. Planowane drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi miały być ogólnodostępne a także służyć potrzebom zakładu. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że rację ma organ nadzoru, iż z uwagi na rozmiar podstawowego przedsięwzięcia zapisanego w planie, tj. zakładu poligraficznego, zlokalizowanego na kilku nieruchomościach, nie tylko na przedmiotowej nieruchomości, zrealizowanie funkcji zapisanej w planie tylko przez tego współwłaściciela nie było możliwe, choćby z tego powodu, że nie dysponował on prawem do całości gruntu objętego planowaną inwestycją. Ponadto, teren całej inwestycji został przeznaczony dla Spółdzielni Wydawniczej "C." w W. oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a wiec przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, co jednoznacznie wskazuje na podmiot, który miał tę inwestycję realizować. Można więc ten przypadek powołać jako przykład konkretyzacji planów "w inny sposób udokumentowanych". Sąd I instancji stwierdził również, że rozmiar i integralność inwestycji stanowiły przeszkody do korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli w zgodzie z jej przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania. Z uwagi na realizację tak dużego zamierzenia inwestycyjnego, którego działalność wiązała się ponadto z koniecznością uzyskania koncesji, korzystanie z nieruchomości w zgodzie z planem musiało być realizowane przez właściciela, a nie przez inny podmiot na podstawie stosunku obligacyjnego. W przypadku tej sprawy kłóciłoby się to z istotą planowanej inwestycji (jej trwałością, której nie zabezpiecza stosunek obligacyjny), pomijając fakt, że na podstawie tak rozumianego korzystania z nieruchomości przez stosunek obligacyjny, upoważniający do korzystania z nieruchomości przez inny podmiot, można byłoby wykazać w każdej sprawie możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie. Norma art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego byłaby w takim przypadku zupełnie nieracjonalna. Wyraźnie stanowi ona jednak o korzystaniu z nieruchomości przez właściciela, a nie przez inny podmiot, na podstawie stosunku prawnego i to o charakterze obligacyjnym. W powyższym kontekście organ nadzoru prawidłowo również uznał, że urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu poligraficznego, niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia, należy oceniać kompleksowo, jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową i funkcjonowaniem zakładu poligraficznego. Mający powstać na części nieruchomości ogród winien służyć ogółowi społeczeństwa, korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych oraz winien być ogólnie dostępny. Natomiast pozostawienie w rękach dotychczasowych współwłaścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zabudowy realizację powyższego planu. Sąd I instancji podkreślił także, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, iż drogi przewidziane w Miejscowym Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 6 jako ogólnodostępne, nie mogły być zagospodarowane przez osobę fizyczną. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. M. wniósł M. M.1 M. M. zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przejawiające się w oparciu kwestionowanego wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie przez organ z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 i 4 k.p.a. co skutkowało: a) przyjęciem za organem wadliwych ustaleń faktycznych oraz wadliwej oceny, iż planowane w planie zagospodarowania drogi mają charakter dróg publicznych, pomimo iż treść planu ani innego dowodu zgromadzonego w aktach nie zawierała żadnego wskazania co do charakteru drogi, w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego na publiczny charakter dróg i możliwości ich kwalifikacji jako dróg publicznych, a jednocześnie drogi zgodnie z planem były przeznaczone na obsługę zakładu poligrafii, co skutkowało w konsekwencji uznaniem, iż J. K. nie mógł realizować zabudowy zgodnie z planem i oddaleniem skargi; b) poprzez przyjęcie za organem administracji wadliwych ustaleń i oceny, iż zgodnie z ówczesnymi przepisami budowę dróg mogły realizować wyłącznie podmioty prawa publicznego, co wyłączało możliwość przyznania J. K. praw określonych w art. 7 ust. 2 dekretu – podczas gdy realizacja dróg mogła być dokonywana przez podmioty prawa prywatnego, a drogi miały służyć do obsługi zakładu co zostało pominięte przez Sąd w ocenie zaskarżonej decyzji i skutkowało oddaleniem skargi; c) poprzez przyjęcie za organem administracji wadliwych ustaleń i oceny co do braku możliwości korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela na cele urządzenia terenów zielonych z uwagi ogólnodostępny charakter ogrodu oraz z uwagi na pełnienie przez tereny zielone funkcji uzupełniającej dla zakładu poligrafii mającej na celu zmniejszenie uciążliwości związanych z zakładem produkcyjnym, podczas gdy ani z treści planu, ani innych dowodów zebranych w aktach nie wynika by tereny zielone miały być ogólnodostępne, pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych wyłączających możliwości realizacji terenów zielonych przez byłego właściciela – co skutkowało w konsekwencji oddaleniem skargi; d) poprzez przyjęcie za organem administracji wadliwych ustaleń i oceny, iż przekazanie w lipcu 1947 r. gruntu na rzecz Spółdzielni "C." potwierdza brak możliwości korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela zgodnie z przeznaczeniem w planie i stanowi konkretyzację przeznaczenia nieruchomości w planie, podczas gdy przekazanie to nastąpiło przed przyjęciem planu oraz przed wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku J. K. o ustanowienie praw określonych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niepełne zastosowanie i brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do następujących zarzutów skargi: a) zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia przez organ skarżącej o możliwości zapoznania się z wynikami postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w sprawie; b) zarzutu wadliwego i niepełnego ustalenia organu co do kwestii uzyskiwania koncesji na prowadzenie działalności oraz brak wnikliwego rozważenia przez organ, czy brak koncesji świadczy o braku możliwości wykorzystania gruntu na cele określone w planie zagospodarowania - pomimo, iż wyjaśnienie tej kwestii stanowiło wytyczną wiążącą Ministra Inwestycji i Rozwoju wskazaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., I SA/Wa 1579/09 oraz stanowiło okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy zatem to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy gdyż sąd oddalił skargę, pomimo iż nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych, nie wyjaśniono kwestii możliwości pozyskania koncesji i jej wpływu na ocenę wydanej decyzji dekretowej zgodnie z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co rzutuje na dokonaną przez Sąd kontrolę działalności administracji publicznej; c) zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającym na braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia wpływu obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz.U.1946.63.347) na możliwość korzystania przez właściciela gruntu zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania; - pomimo iż te ustalenia miały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie oraz stanowiły czynności nakazane wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., I SA/Wa 1579/09, zatem to naruszenie przepisu art. 141 ust 1 p.p.s.a ma istotny wpływ na wynik sprawy gdyż sąd oddalił skargę pomimo, iż nie dokonano w toku postępowania administracyjnego wyczerpujących ustaleń faktycznych, nie wyjaśniono kwestii możliwości pozyskania koncesji i jej wpływu na ocenę wydanej decyzji dekretowej zgodnie z przesłankami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wykonano tym samym także wskazań i wytycznych zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; d) zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP przez wadliwą wykładnię i stosowanie przepisów nieuwzględniające chronionych konstytucyjnie wartości i prawa do ochrony własności i dziedziczenia, skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z dnia 11 grudnia 1947 r., pomimo iż ocena tego czy organ dokonuje wykładni art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zgodnie z treścią norm konstytucyjnych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; e) zarzutu naruszania art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie oraz bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż decyzja dekretowa obarczona była wadami formalnymi, w szczególności nie zawierała uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również z jej treści nie wynika wykazanie braku spełniania przesłanek ustanowienia praw na rzecz J. K.; - podczas gdy wydana decyzja dekretowa nie była zgodna z art. 75 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.1928.36.340) gdyż nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie zawierała żadnej analizy braku spełnienia przez J. K. przesłanek dekretowych do przyznania praw, a zatem obarczona była istotnymi wadami. 3) przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a przez rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w sposób sprzeczny z wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., I SA/Wa 1579/09, co ma poważny wpływ na wynik gdyż skutkuje tym, iż pomimo dwukrotnej kontroli decyzji przez sąd administracyjny kwestia tego, czy możliwe było uzyskanie koncesji, kwestia wpływu możliwości uzyskania koncesji na możliwość uzyskania prawa określonego dekretem nie została wyjaśniona, zaś wskazania zawarte w ww. wyroku z dnia 25 marca 2010 r. nadal nie zostały wykonane. II. prawa materialnego, tj. a) art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zrealizowanie funkcji zapisanej w planie tylko przez J. K. nie było możliwe z tego powodu, że nie dysponował on prawem do całości gruntu objętego planowaną inwestycją, podczas gdy z przepisu dekretu nie wynika, że uprawniony musi posiadać prawo do całości gruntu, na którym planowana jest jakakolwiek inwestycja zgodna z planem zabudowania; b) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że konkretyzacja planów zabudowania miała miejsce w lipcu 1947 r. przez przekazanie terenu na rzecz Spółdzielni Wydawniczej "C." co jednoznacznie wskazało na podmiot, który miał tę inwestycję realizować, co jest przykładem konkretyzacji planów "w inny sposób udokumentowanych", podczas gdy J. K. złożył stosowny wniosek w terminie wskazanym w dekrecie, wypełnił wszystkie przesłanki i oczekiwał wydania decyzji zgodnych z przepisami prawa, co finalnie skutkowało wydaniem decyzji odmownej; c) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że rozmiar i integralność inwestycji stanowiły przeszkody do korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli w zgodzie z jej przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przywołane przepisy nie określają poziomu trudności planowanej inwestycji i nie określają przesłanek, którymi miały kierować się organy wydające decyzje odmowne, co prowadziło do swobody w nacjonalizacji poszczególnych działek, bez możliwości podważenia tych decyzji; d) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż realizacja planów nie mogła wiązać się z korzystaniem z gruntów na podstawie stosunku obligacyjnego gdyż przepis ten stanowi o właścicielu a nie innym podmiocie na podstawie stosunku obligacyjnego, podczas gdy jako pojęcie dotychczasowego właściciela użyte jest tylko w kontekście złożenia stosownego wniosku i jego akceptacji, a następnie korzystanie z gruntu dotyczyć mogło tak dotychczasowego właściciela jak i podmiotów określonych w art. 7 ust. 1 ww. dekretu na podstawie instytucji prawa cywilnego wówczas obowiązujących; e) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że mający powstać na części nieruchomości ogród winien służyć ogółowi społeczeństwa korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych i pozostawać ogólnie dostępny oraz że pozostawienie w rękach dotychczasowych współwłaścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie tego ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zabudowy realizację powyższego planu, podczas gdy powyższe jest tylko i wyłącznie swobodną interpretacją Sądu I instancji, nie popartą żadnymi dowodami ani treścią przepisów dekretu warszawskiego; Na podstawie ww. zarzutów M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W drugiej skardze kasacyjnej M. M.1 zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił naruszenie: - art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie oraz bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; - art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż wykorzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela nie było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez dokonanie oceny niepełnych i wadliwych ustaleń faktycznych, brak rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do zarzutu o uniemożliwienie skarżącemu przez organ wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Na podstawie powyższych przepisów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedziach na skargi kasacyjne [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie w całości obu skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Odniesienie się do zarzutów obu kasacji wypada poprzedzić przypomnieniem, że istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie tej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym. Powyższa uwaga wskazuje na specyfikę postępowania nieważnościowego tak w zakresie samego przedmiotu tegoż postępowania, jak i mającego związek z tym przedmiotem sposobu konstruowania zarzutów naruszenia prawa. Jeżeli zatem przedmiotem postępowania niezwinnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to do wystąpienia tego rodzaju wad winny nawiązywać zarzuty formułowane wobec kwestionowanego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zarzutu nie zostały natomiast sformułowane w skardze kasacyjnej M. M. Zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wskazują wyłącznie, iż autor kasacji postrzega naruszenie tych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty tej skargi kasacyjnej sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odnoszącej się do naruszeń prawa materialnego, przez brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, w oparciu o które wydana została decyzja dekretowa z dnia 11 grudnia 1947 r., a w szczególności niewskazanie, że naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego miało rażący charakter, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza, że skarga kasacyjna nie formułuje w powyższym zakresie zarzutów istotnych dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie tworząc adekwatnego wzorca kontrolnego nie mogą prowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Podobnie, nieistotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy rozstrzyganej w postępowaniu nieważnościowym pozostają zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. Autor kasacji również w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy dekretowej nie formułuje zarzutów kwalifikowanego naruszenia prawa, a jedynie dostrzega zwykłe naruszenie tych przepisów. Tego rodzaju naruszenie prawa nie może natomiast prowadzić do wzruszenia decyzji dekretowej w trybie nieważnościowym. Ponadto należy zauważyć, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest – co do zasady – przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 2671/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, do rażącego naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, może dojść jedynie w sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., II OSK 1018/17; wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto analiza akt postępowania wyraźnie wskazuje na istnienie dowodów, które zostały przeprowadzone przed wydaniem orzeczenia dekretowego, w szczególności w zakresie zbadania tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a zatem w zakresie wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Z kolei zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., w postaci w jakiej został sformułowany w badanej kasacji odnieść należy do wadliwości samego postępowania nieważnościowego. Zarzut ten sformułowany został w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Nie jest także trafny, przytoczony w skardze kasacyjnej M. M., zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia, choćby wskazujące na nie odniesienie się przez Sąd I instancji do niektórych z zarzutów skargi, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe może natomiast pozostawać skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Nie można także potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Z kolei związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania tychże wytycznych sądu, co nie oznacza, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., I FSK 7/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przywołany w zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., mający wyrażać wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyraźnie wskazywał na potrzebę "przeprowadzenia przez organ nadzorczy szczegółowych ustaleń i analizy przepisów obowiązujących w dniu orzeczenia dekretowego w celu stwierdzenia czy wykorzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W tym celu wymagane jest szczególności dokonanie analizy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (...)". Tym samym należy uznać, iż w powyższym wyroku wyrażona została potrzeba dokonania analizy przepisów ww. rozporządzenia, w celu stwierdzenia, czy możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania byłoby jego wykorzystanie przez dotychczasowego właściciela. W motywach ww. wyroku nie sformułowano zatem wskazań co do konieczności ustalenia, czy możliwe było aby wnioskodawca dekretowy uzyskał koncesję pozwalającą na prowadzenie przedsiębiorstwa poligraficznego. Natomiast zarówno zaskarżona decyzja, jak i zaskarżony wyrok dokonują analizy przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. Wskazują przy tym, że J. K. nie prowadził przed wojną przedsiębiorstwa poligraficznego lub drukarni. Nie mógł mieć zatem do niego zastosowania przepis § 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 3 ust. 1 lit. А pkt 17 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U.1946.3.17). Ponadto J. K. nie ubiegał się o koncesję w zakresie założenia przedsiębiorstwa przemysłu poligraficzny i drukarni. Powyższe ustalenia dokonane w postępowaniu nieważnościowym dostatecznie realizują wskazania co do dalszego postępowania w zakresie analizy przepisów ww. rozporządzenia w celu stwierdzenia, czy możliwe było pogodzenie z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania z jego wykorzystanie przez dotychczasowego właściciela. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej M. M. należy dostrzec, iż zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnoszące się do podstawy faktycznej wyrokowania, nie zarzucają kwalifikowanego naruszenia prawa przy ustalaniu podstawy faktycznej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej orzeczeniem dekretowym z dnia [...] grudnia 1947 r. Natomiast zwykłe naruszenie prawa w powyższym zakresie – o czym była już powyżej mowa – ma nieistotne znaczenie w toku sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Tym samym powyższe zarzuty pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. – podobnie jak zarzut podniesiony w kasacji M. M. – został wadliwie sformułowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uwagi powyżej poczynione w tym zakresie pozostają aktualne. Do wad postępowania nieważnościowego odnosi się natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej ów zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 842/11; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10; H.Knysiak-Molczyk, [w:] H.Knysiak-Molczyk (red.), A.Golęba, T.Kiełkowski, K.Klonowski, M.Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 10; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwagi do art. 10). Skoro skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji wskazującej na to, iż zarzucane uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych mogących podważyć dotychczasowe ustalenia, to powyższy zarzut uznać wypada za niezasadny. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, iż przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego stanowiły m.in., że dotychczasowi właściciele gruntu przejętego na własność gminy m.st. Warszawy, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1), a gmina winna uwzględnić wniosek osoby fizycznej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Decyzja dekretowa z 11 grudnia 1947 r. odmawiająca ustanowienia na rzecz J. K. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wskazywała na to, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tegoż gruntu według planu zabudowania. Postępowanie nadzorcze aktualnie koncentruje się na ocenie poprawności powyższej konkluzji. Z niezakwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dacie decyzji dekretowej przedmiotowy teren przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego na potrzeby powstania zespołu budynków jednego zakładu poligraficznego oraz częściowo pod urządzenie ogrodu spełniającego funkcję zieleni izolacyjnej i dróg z urządzeniami pomocniczymi. Nie jest również kwestionowane, że powyższe zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na rozmiar planowanego zakładu poligraficznego, zaprojektowane zostało na większym obszarze i obejmowało także tereny sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością. W postępowaniu nieważnościowym akcentowano przy tym nie tylko wielkość planowanego do realizacji przedsięwzięcia, ale i jego charakter uwzględniający m.in. propagandowe oddziaływania wytwarzanych ówcześnie materiałów poligraficznych i wynikającą stąd konieczność objęcia tego rodzaju działalności monopolem państwa, co uniemożliwiało pogodzenie korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela z przewidzianą w planie funkcją tego terenu. Spójna koncepcja zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez zespół budynków zakładu poligraficznego wraz z układem komunikacyjnym i ogrodem spełniającym funkcję zieleni izolującej przedsiębiorstwo od pozostałej części miasta – w ocenie organu nadzoru – prowadzi do konkluzji o braku możliwości pogodzenia korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tegoż gruntu według planu zabudowania. To zaś oznacza legalność decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela. Na gruncie powyższych uwag należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest – co do zasady – przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z punktu widzenia powyższych wymagań stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wypada zgodzić się z organem administracji i Sądem I instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej kontrolowanej w niniejszej sprawie. Brak jest w szczególności podstaw do tego aby dzielić zamierzenie projektowe przewidziane do realizacji na przedmiotowym terenie i wyodrębniać zespół budynków zakładu poligraficznego, ogród spełniający funkcję zieleni izolacyjnej i drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Takie dzielenie projektowanego zamierzenia, które zostało zaprezentowane przez skarżących w toku dotychczasowego postępowania jest sztuczne i nie oddaje w należyty sposób istoty projektowanego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, iż istotą projektowanego w planie miejscowym zamierzenia jest powstanie dużego zakładu poligraficznego. Izolacyjna zieleń ogrodu i układ komunikacyjny ma charakter podporządkowany powstaniu ww. przedsiębiorstwa. W sprawie trafnie zostało zaakcentowane – co znajduje oparcie w postanowieniach ówczesnego miejscowego planu, ale także w rzeczywistym sposobie zagospodarowania terenu – że projektowany zakład poligraficzny stanowił jedno przedsięwzięcie z zielenią izolacyjną i układem dróg. Nie znajduje zatem przekonywującego usprawiedliwienia poszukiwanie możliwego pogodzenia korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela z przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego funkcją tego terenu odnoszącą się do ogrodu i układu komunikacyjnego. Natomiast przewidziane w planie miejscowym powstanie jednego zakładu poligraficznego na terenie przekraczającym granice nieruchomości należącej do dawnego właściciela, dostatecznie uzasadniało stanowisko o braku możliwości pogodzenia korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela z przewidzianą w planie zabudowy funkcją tego terenu. Skoro przewidziano w planie powstanie tylko jednego zakładu poligraficznego, to J. K. w sposób zgodny z planem nie mógł takiego zakładu zbudować, już tylko dlatego, że nie mógł dysponować całym niezbędnym dla tej inwestycji terenem, także w razie korzystnej dla niego decyzji dekretowej. Tym samym trafnie wskazuje autor kasacji, iż kwestie posiadania przez J. K. ewentualnej koncesji na budowę zakładu poligraficznego i drukarni nie mają przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Istotna jest natomiast konstatacja, iż dawny właściciel nie miał możliwości faktycznych i prawnych, z uwagi na zakres przestrzenny jego prawa do gruntu, zbudowania jednego zakładu poligraficznego w takim rozmiarze jaki był przewidziany w planie zabudowy obowiązującym w dniu wydania decyzji dekretowej. Dla powyższej konstatacji nie ma natomiast znaczenia okoliczność wskazująca na faktyczny sposób władania przedmiotową nieruchomością przez Spółdzielnię Wydawniczą "C." w W. jeszcze przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Jakkolwiek wypada zgodzić się z zarzutem, że odmowna decyzja dekretowej sankcjonowała owe bezprawne działanie, to jednak nie fakt faktycznego zajęcia nieruchomości decydował o ocenie legalności decyzji dekretowej. Zdecydował o tym wyłącznie fakt braku możliwości pogodzenia korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela z przewidzianym w planie sposobem zagospodarowania zarówno przedmiotowej nieruchomości jak i trenu znajdującego się w jej sąsiedztwie. Nie doszło zatem do wydania w postępowaniu nieważnościowym decyzji z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów. Z kolei uwzględnianie w procesie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego możliwości wykorzystywania regulacji obligacyjnych lub z zakresu praw spółdzielczego dla wykazania możliwości pogodzenia korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela z przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego funkcją tego terenu, nie bierze pod uwagę charakteru sprawy nieważnościowej. Uwzględnienie w procesie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego postulowanego w skardze kasacyjnej kontekstu systemowego w zakresie przepisów prawa obligacyjnego i spółdzielczego oznaczałby rozbieżność wyników wykładni uzyskiwanych przy pomocy różnych reguł wykładni. To zaś oznacza brak jasności przepisu będącego podstawą decyzji dekretowej. W takiej sytuacji należałoby uznać, że art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego zatracił podstawową cechę oczywistości warunkującą możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na jego podstawie. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek błędnej wykładni. Z tych względów skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, nie znajdował oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a.