I OSK 1945/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 349/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., II SA/Lu 349/22 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2021 r. o uchyleniu A. W. prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. ustalonego na małoletnią córkę W. P. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 20 sierpnia 2021 r. organ I instancji otrzymał pisemną informację Wojewody Lubelskiego z 17 sierpnia 2021 r. wskazującą, że w sprawie A. W. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 kwietnia 2020 r., tj. w okresie podlegania przez ojca dziecka – G.P. ustawodawstwu kraju zatrudnienia – N. Wojewoda Lubelski poinformował jednocześnie, że przyznał A. W. świadczenie wychowawcze. W konsekwencji organ I instancji na podstawie art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2019.2407 ze zm.), dalej jako "u.p.w.d.", wydał decyzję z 1 września 2021 r. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z brakiem prawa do świadczenia wychowawczego, czy też z automatyczną utratą tego prawa, lecz jedynie przesądza o właściwości organu do załatwienia wniosku w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Kolegium zauważyło, że Wojewoda Lubelski jako organ właściwy rozpatrzył wniosek A. W. za okres objęty koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego i potwierdził jej prawo do świadczenia wychowawczego w okresie objętym koordynacją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, iż składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. nie wiedziała gdzie aktualnie przebywa jej były mąż G. P., gdyż od lat są rozwiedzeni. Poza tym wniosek składała w maju 2019 r., kiedy ojciec dziecka przebywał w Polsce. Skarżąca podkreśliła, że od stycznia 2019 r. ojciec dziecka nie pobierał żadnych świadczeń, czy zasiłków na córkę zarówno w Polsce, jak i w H., co potwierdził w swoim pisemnym oświadczeniu. Skoro mąż skarżącej nie korzystał z żadnej pomocy świadczonej przez system zabezpieczeń społecznych w H., to nie może być mowy o zaistnieniu koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając powyższa skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r. wskazał, że ustalenie przez Wojewodę Lubelskiego w piśmie z 17 sierpnia 2021r., że ojciec małoletniej W. P. od 1 kwietnia 2020r. przebywa w N. i że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej stronie świadczenie wychowawcze na córkę w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji nie naruszały przepisów obowiązującego prawa. Sąd I instancji podkreślił, że nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była podnoszona przez skarżącą okoliczność, że ojciec jej córki faktycznie nie pobierał żadnych świadczeń na córkę w H. oraz że skarżąca sama wychowuje córkę. Celem stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest bowiem jedynie rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do tych świadczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego: tj. zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 16 ust. 2, 4, 6 oraz art. 11 i 16 ust. 7 u.p.w.d. w sytuacji gdzie nie miały one zastosowania, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z tych przepisów, a przez ich zastosowanie doszło do wydania błędnej decyzji; 2) przepisów postępowania, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez pobieżną i niewnikliwą kontrolę prawidłowości przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postępowania dowodowego, w szczególności pomięcia przez organy istotnych okoliczności i wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą a przez to błędne ustalenie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, w której z okoliczności sprawy wynikało, iż doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zarówno prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zasadniczym problemem w sprawie jest kwestia możliwości zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wynikających stąd konsekwencji procesowych, do podniesionych zarzutów kasacyjnych należy odnieść się łącznie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż celem przepisów wspólnotowych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166, z dnia 30 kwietnia 2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284, z dnia 30 października 2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 541/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.w.d. w brzmieniu z daty zaskarżonej decyzji). Wypada jednak zwrócić uwagę na zmianę stanu prawnego w zakresie właściwości organu w sprawach świadczenia wychowawczego gdy mają lub mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana w dniu 1 września 2021 r., a zatem przed nowelizacją u.p.w.d. dokonaną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1981), dalej jako "nowelizacja u.p.w.d.". Mający zastosowanie w takiej sytuacji przepis art. 20 ust. 1 nowelizacji u.p.w.d. stanowi, iż odwołania, zażalenia, ponaglenia, skargi na bezczynność dotyczące wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i wojewodów rozstrzygnięć w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem przepisów u.p.w.d. obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2022 r. Przepisy te zaś stanowiły, że w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (art. 16 ust. 1 u.p.w.d.). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 2 u.p.w.d.). W powyższych sytuacjach wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.w.d.). W przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym miały zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 6 u.p.w.d.), natomiast wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 u.p.w.d. za okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 7 u.p.w.d.). Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wynika to wprost z art. 16 ust. 4 u.p.w.d. Ustalenie przez wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie ww. przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami, a w konsekwencji to wojewoda orzeka w sprawach świadczenia wychowawczego od dnia, w którym miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, zanim nastąpiło ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych, z tą chwilą posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., I OSK 949/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy jest jasne, że Wojewoda Lubelski ustalił, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia i informację w tym zakresie przekazał organowi I instancji. Okoliczność ta nie jest podważana w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji powinnością organu, który ustalił prawo do świadczenia wychowawczego pozostawało uchylenie tej decyzji, stosownie do art. 16 ust. 6 u.p.w.d.). taką też decyzję wydał Prezydent Miasta L. w dniu [...] września 2021 r. W takiej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów art. 16 ust. 2, 4, 6 oraz art. 11 i 16 ust. 7 u.p.w.d. przez ich zastosowanie uznać należy za niezasadne. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podnoszony w kontekście ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak już była o tym mowa to do wojewody należy kompetencja ustalenia, czy w określonej sprawie świadczenia wychowawczego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.w.d.). Ustalenie to nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w trybie art. 16 ust. 6 u.p.w.d. Ustalenie to determinuje natomiast właściwość wojewody w sprawie świadczenia wychowawczego za okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. To w tym postępowaniu kwestia właściwości organu administracji pozostaje aktualna i powinna podlegać weryfikacji. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (vide: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.