I OSK 193/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 78/17 o odrzuceniu skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 78/17, odrzucił skargę A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. (dalej: Dyrektor IAS) w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. J., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: ppsa, w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz U. z 2016 r. poz. 1948) - dalej: PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też, że nie stanowi ona innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił; 2) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 PwKAS, a więc organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 kpa albo przekazania go do właściwego organu drugiej instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy; 3) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 276 ust. 2 PwKAS), przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Jednocześnie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez nią wyboru, ponieważ: - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, - natomiast odmowa propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącą; 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa, przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 77 § 1 kpa oraz art. 104 § 2 kpa, przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie powołał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, inny akt lub czynność). Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia - zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS - nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa - o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Jest ona bowiem ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby zaś powstał stosunek pracy, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty pracy. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. W omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, dlatego nie znajduje tutaj zastosowania art. 170 ust. 3 PwKAS nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 - por.: uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19). Z powyższego wynika więc, że do pisma skarżącej z dnia 24 maja 2017 r. nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, a w konsekwencji tego nie znajduje także zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa wynika natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa albo w Ordynacji podatkowej. Pisemna propozycja pracy złożona skarżącej, nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu, również art. 3 § 2 pkt 9 ppsa nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi K. N. było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia, zawarta w piśmie z dnia 10 maja 2017 r., od której złożyła ona pismo z dnia 24 maja 2017 r. zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce dotychczasowego stosunku służby. Złożone przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest więc odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, dlatego na nierozpoznanie tego pisma nie przysługuje skarga na bezczynność. W sytuacji bowiem przedstawienia przez organ funkcjonariuszowi - na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS -propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia wszelkie żądania byłego funkcjonariusza (którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy) nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy kpa, ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznający niniejszą sprawę - nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18 oraz w wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.