I OSK 193/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2811/14 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2015 r., I SA/Wa 2811/14 oddalił skargę M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] września 2001 r., nr [...] można postawić zarzut wydania ich z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez to, że organ nadzoru wszczął postępowanie i przeprowadził ocenę legalności przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w stosunku do decyzji Wojewody G. z [...] marca 1980 r., nr [...], która nie ma cech decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. i nie weszła do obrotu prawnego. Decyzja Wojewody G. z [...] marca 1980 r. miała charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu Kpa. Z przepisów art. 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego [...] marca 1980 r.) wynikało, że decyzją administracyjną był indywidualny akt administracyjny, który: 1) został wydany przez właściwy organ administracji; 2) w sprawie indywidualnej załatwianej decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne; 3) zawierał: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z analizy treści decyzji z 1980 r. wynika, że została ona wydana przez właściwy organ administracji państwowej, co wynika z § 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz. 131). Załatwiała ona co do istoty sprawę indywidualną w przedmiocie przejścia na własność Państwa innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Podstawę prawną tej sprawy stanowił art. 17 pkt 2 lit. b w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Poza sporem jest, że decyzja z 1980 r. zawiera oznaczenie organu (Wojewoda G.), datę wydania ([...] marca 1980 r.), podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia (art. 17 pkt 2 lit. b ustawy), rozstrzygnięcie (stwierdza przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 209 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]), uzasadnienie, pouczenie, że decyzja ta jest ostateczna (zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (z upoważnienia Wojewody decyzję podpisał Z-ca dyrektora Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Urzędu Wojewódzkiego w G.). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że strona postępowania w sprawie o przejście spornego mienia na własność Państwa nie została wskazana. Uszło uwadze skarżącego, że z uzasadnienia tej decyzji wynika wprost, iż o regulację stanu prawnego zabudowanej nieruchomości przy ul. Ś. [...] wystąpił Prezydent Miasta G. Miał on interes prawny we wniesieniu wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie przejścia w trybie ustawy spornego mienia na własność Państwa. Prezydent Miasta G. miał status terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, który był kompetentny do wykonywania zadań miejskiej rady narodowej jako jej organ wykonawczy i zarządzający (art. 44 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 4 ustawy o radach narodowych). Skoro już w 1952 r. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Rej. IV G. przejął administrację domu mieszkalnego przy ul. Ś. [...] (protokół spisu inwentarza spadkowego z 20 i 21 lipca 1959 r. Komornika Sądowego Rew. I, pismo MZBM z 3 czerwca 1965 r., nr [...], protokół zdawczo – odbiorczy z 29 stycznia 1952 r.), to Prezydent Miasta G. był uprawniony, jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., do złożenia wniosku o uregulowanie, w trybie ustawy, stanu prawnego gruntu pod którym znajdował się budynek przy ul. Ś. [...]. Decyzja z 1980 r. ma zatem wszelkie cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Samo wadliwe oznaczenie w rozdzielniku egzemplarzy decyzji strony jako Urząd Miasta G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Inżynierii Miejskiej nie świadczy o wydaniu decyzji z 1980 r. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma wątpliwości, że wniosek o przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa złożył tylko Prezydent Miasta G., natomiast Urząd Miasta G. był jego aparatem pomocniczym (art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o radach narodowych). Nieprecyzyjne oznaczenie strony w rozdzielniku nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można też uznać, że decyzja z 1980 r. została wydana w stosunku do osoby zmarłej. Jak wynika z wniosku Prezydenta Miasta G. o przejęcie spornej nieruchomości na własność Państwa, wnioskodawca poinformował organ wojewódzki, że właściciel gruntu R. K. nie żyje, a spadkobiercy po nim nie są znani. W osnowie decyzji z 1980 r. Wojewoda G. wyraźnie wskazał, że orzeka o przejęciu na własność Państwa nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej jako własność R. K., który nie żyje i że spadkobiercy po nim nie są znani. Wobec tego postępowanie administracyjne o przejście mienia na własność Państwa nie było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej i Wojewoda G. nie orzekał w decyzji z 1980 r. o prawach osoby zmarłej. Wojewoda wskazał tę osobę w osnowie decyzji jako wpisanego w księdze wieczystej nr [...] właściciela hipotecznego nieruchomości przy ul. Ś. [...]. Ponadto, decyzja z 1980 r. ma charakter przedmiotowy – orzeka o przejściu konkretnego mienia na własność Państwa. Stanowi dowód nabycia przez Państwo własności tego mienia z mocy samego prawa, będący podstawą wpisu prawa własności Państwa w tym trybie do księgi wieczystej (art. 2 i art. 9 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy). Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju, że decyzja z 1980 r. jest aktem istniejącym, ponieważ weszła do obrotu prawnego. Na egzemplarzu tej decyzji znajdującego się w aktach sprawy widnieje prezentata Urzędu Miejskiego w G. z datą 16 kwiecień 1980 r. Prezydent Miasta G. odebrał zatem w swojej siedzibie odpis tej decyzji. Decyzja ta była następnie podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa. Nabycie tegoż prawa przez Gminę Miasto G. potwierdza decyzja komunalizacyjna Wojewody G. z [...] marca 1991 r., nr [...] (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., I OSK 660/11). Wadliwe zastosowanie przez Wojewodę G. trybu doręczenia przez publiczne ogłoszenie, nie zmienia faktu doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania – Prezydentowi Miasta G. Jeżeli spadkobiercy R. K. uważali, że byli znani Wojewodzie G. i decyzja z 1980 r. mogła być im wówczas bez problemu doręczona w trybie przewidzianym w art. 109 § 1 k.p.a., to mieli prawo złożyć wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i powoływać te argumenty o ich pozbawieniu bez ich winy, udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 1980 r. Sąd podzielił stanowisko, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. i 2002 r. nie zawierają wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast działał w sprawie jako organ właściwy – organ wyższego stopnia nad organem o randze organu wojewódzkiego. Przeprowadził on w sprawie postępowanie wyjaśniające w oparciu o dostępny materiał dokumentacyjny i wynik rozprawy, w szczególności celem ustalenia, czy Wojewoda G. nie naruszył prawa w stopniu rażącym stosując art. 17 pkt 2 lit. b ustawy. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju potwierdziło zasadność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że przesłanki przewidziane w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy zostały spełnione: 1) utrata władania mieniem przez osobę uprawnioną w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., 2) pozostawanie mienia w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, 3) władanie tym mieniem przez państwowe jednostki administracyjne bez tytułu prawnego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP z 1918 r. Nr 21, poz. 67). Właściciel nieruchomości R. K. zmarł 14 lutego 1950 r. Spadkobiercy nie objęli tej nieruchomości po jego śmierci w posiadanie, nie władali nią i nie byli znani do 31 grudnia 1954 r. Zostali ustaleni z imienia i nazwiska dopiero w 1999 r. W dacie wydawania decyzji z 1980 r. sporną nieruchomością władało Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w G. Wojewoda G. orzekając w 1980 r. o przejściu nieruchomości przy ul. Ś. [...] na własność Państwa nie mógł więc naruszyć art. 17 pkt 2 lit. b ustawy w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. Z., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż decyzja ta narusza następujące przepisy k.p.a.: 1) art. 28 k.p.a. – przez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego "decyzją" nacjonalizacyjną z 1980 r. i w rezultacie przyjęcie, że stroną tego postępowania był Urząd Miasta G. 2) art. 107 § 1 k.p.a. – przez wadliwe ustalenie, że "decyzja" z 1980 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa, mimo iż nie zawiera imiennego oznaczenia właścicieli nieruchomości, do których winna być skierowana; 3) art. 109 k.p.a. – przez przyjęcie, że mimo wadliwego doręczenia zastępczego "decyzji" z 1980 r. właścicielom nieruchomości "decyzja" weszła do obrotu prawnego: 4) art. 7 k.p.a. – przez wadliwe ustalenie, że istniała "decyzja" z 1980 r., będąca przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego decyzją z 2002 r.; 5) rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przez wadliwe ustalenie w zaskarżonej decyzji z 2014 r., że w powyższych okolicznościach, wydając w 2002 r. decyzję nadzorczą, PUM słusznie odmówił stwierdzenia nieważności "decyzji" z 1980 r., podczas gdy wobec bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego zakończonego w/w decyzją nadzorczą z 2002 r., PUM powinien był wówczas odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego lub – w razie jego wcześniejszego wszczęcia – powinien był umorzyć to postępowanie, 6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia zaskarżoną decyzją z 2014 r. nieważności decyzji nadzorczej z 2002 r., mimo że ta druga decyzja rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że istotą sporu są tu dwie kwestie dotyczące ww. "decyzji" nacjonalizacyjnej z 1980 r.: a) czy "decyzja" ta jest w ogóle decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., b) czy "decyzja" ta została skutecznie doręczona choćby jednej ze stron postępowania (art. 109 k.p.a.). Jeśli bowiem ww. "decyzja" nacjonalizacyjna z 1980 r. nie jest w ogóle decyzją administracyjną lub też nie została skutecznie doręczona choćby jednej ze stron postępowania, co jest warunkiem wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego, to bezprzedmiotowe było postępowanie nadzorcze zakończone decyzją z 2002 r. W tych okolicznościach decyzja nadzorcza z 2002 r. orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności "decyzji" z 1980 r. – zamiast o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 § 3 k.p.a.) lub umorzenia tamtego postępowania – rażąco narusza prawo. W konsekwencji rażąco narusza prawo także kolejna (zaskarżona) decyzja nadzorcza z 2014 r., wadliwie odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., która rażąco narusza prawo. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł w skardze do Sądu Wojewódzkiego, że: ww. "decyzja" z 1980 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ nie zawiera imiennego oznaczenia stron postępowania, tj. właścicieli nieruchomości. do których została skierowana, co jest jednym z konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej, a ponadto ww. "decyzja" z 1980 r. nie została skutecznie doręczona żadnej ze stron postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zgodził się wprawdzie, że "decyzja" nacjonalizacyjna rzeczywiście nie została skierowana do któregokolwiek spośród imiennie oznaczonych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobierców) ani też nie została żadnemu z nich prawidłowo doręczona. Jednak w jego ocenie, imiennie oznaczoną stroną postępowania, do której wojewoda skierował "decyzję" o przejęciu nieruchomości z 1980 r. był Prezydent G. i tej też stronie "decyzja" ta została doręczona, skutkiem czego "decyzja" ta była decyzją administracyjną i weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji, istniał przedmiot postępowania nadzorczego zakończonego decyzją z 2002 r. Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić, bo najpierw należy przypomnieć, że nacjonalizacja nieruchomości, podobnie jak zasiedzenie, są podwójnymi wyjątkami od konstytucyjnej zasady ochrony własności. W obu tych przypadkach właściciel nie tylko pozbawiany jest własności, ale dodatkowo nawet nie otrzymuje za to żadnego odszkodowania. Z tej przyczyny przepisy umożliwiające pozbawienie właściciela nieruchomości w obu tych trybach należy wykładać ściśle. W utrwalonej natomiast praktyce organów wywłaszczeniowych jeden egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej (nacjonalizacyjnej) w zasadzie zawsze doręczany jest jakiemuś innemu organowi administracji, np. właśnie prezydentowi miasta lub burmistrzowi gminy. Choćby po to, aby zawiadomić burmistrza o zmianie stanu prawnego nieruchomości, od której pobiera podatek od nieruchomości. Gdyby zatem przyjąć pogląd prawny przyjęty w zaskarżonym wyroku, oznaczałoby to, że organy wywłaszczeniowe mogłyby całkowicie pomijać w takich postępowaniach właścicieli nieruchomości, zaniedbując ustalenie ich imion i nazwisk. Mogłyby całkowicie "bezkarnie", choć z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zaniechać doręczania właścicielom decyzji pozbawiających ich prawa własności nieruchomości, poprzestając na doręczaniu tych decyzji jakiemuś innemu organowi administracji, jak w tym przypadku. W rezultacie właściciele nieruchomości mogliby przez wiele lat jak w tym przypadku, nie dowiedzieć się o takiej "decyzji". Co więcej, po upływie 10 lat (art. 146 § 1 k.p.a.) nie byłoby możliwe wznowienie postępowania. W taki sposób organy wywłaszczeniowe mogłyby łatwo przejmować nieruchomości, bez wiedzy ich właścicieli. Pismem z 6 listopada 2017 r. skarżący kasacyjnie cofnął zarzuty oznaczone numerami 1 – 5. Ponadto, zawarł w nim uzupełnienie uzasadnienia pozostałych zarzutów. Stwierdził, że sentencja decyzji nacjonalizacyjnej z 1980 r. brzmi: stwierdzić przejście na własność państwa nieruchomości (...) zapisanej w KW [...] jako własność ks. R. K.. który nie żyje, a jego spadkobiercy nie są znani. Ponieważ decyzja nie została skierowana do imiennie oznaczonych spadkobierców, nie sposób przyjąć inaczej niż, że skierowana była do zmarłego R. K. Zgodnie zaś z orzecznictwem – decyzja administracyjna skierowana do osoby zmarłej rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Gdyby przyjąć odmienną ocenę, że decyzja nie była skierowana do zmarłego, ale do "nieznanych spadkobierców" i dlatego nie narusza rażąco prawa, oznaczałoby to, że organy administracji wiedzące o śmierci strony mogłyby w ten sposób łatwo obchodzić przepisy procedury administracyjnej gwarantujące spadkobiercom zmarłej strony udział w postępowaniu. Jeśli wiedza organu o śmierci strony miałaby wpływać na ciężar wady decyzji kierowanej do osoby zmarłej, to może ciężar takiej wady decyzji tylko zwiększać, a nie zmniejszać. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem, decyzja nadzorcza niesłusznie odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – sama też rażąco narusza prawo, w zw. z czym podlega stwierdzeniu nieważności. Pogląd taki sądy przyjęły m. in. w następujących orzeczeniach: 1) wyrok WSA w Warszawie, IV Sa/Wa 1304/11; 2) wyrok WSA w Poznaniu, IV Sa/Po 600/09; 3) wyrok NSA z 27.09.2001, I SA 1123/00; 4) wyrok NSA z 27.08.1984, II SA 828/84; a także w piśmiennictwie: J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 1996, art. 156, nb 33; Z. Janowicz, KPA. Komentarz, Warszawa 1992, s. 403-404; J, Świątkiewicz, Stabilność decyzji administracyjnej. Seminarium KPA, cz. 3, W-wa 1981, s. 26. Wobec powyższego także decyzje nadzorcze obu instancji z lat 2002 i 2001 – odmawiające stwierdzenia nieważności – rażąco naruszającej prawo – "decyzji" nacjonalizacyjnej z 1980 r. – "dziedziczą" jej wadę rażącego naruszenia prawa. Uzasadniało to stwierdzenie w zaskarżonej decyzji nadzorczej "drugiego stopnia" nieważności obu decyzji z 2002 i 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Po trzecie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po czwarte wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bezzasadny. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Wojewody G. z [...] marca 1980 r. nie była skierowana do zmarłego R. K., lecz że orzekający w sprawie organ (Wojewoda G.), mając wiedzę o śmierci właściciela wpisanego do księgi wieczystej Kw nr [...] dla nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 209 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, świadomie pominął nieznanych mu z miejsca zamieszkania spadkobierców zmarłego. W rezultacie uznać należało, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] marca 1980 r. było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będącą podstawą do wznowienia postępowania, a nie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.