I OSK 1929/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 656/21 w sprawie ze skargi A.A.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 296/2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. I SA/Wa 656/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 296/2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną wywiodła A.A.G. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. K.G., zaskarżając wyrok I SA/Wa 656/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na przyjęciu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 296/2021 nie została wydana z naruszeniem art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej kpa) przez bezkrytyczne uznanie i ogólnikowe wskazanie, że organy rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, a także wnikliwie i rzetelnie oceniły opinię rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego, a decyzja nie została uzasadniona; II. przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 12 ust. 4 pkt 2 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 176 ze zm.; dalej specustawa drogowa) w związku z art. 48 i art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2019 r.. poz. 1145 ze zm.; dalej kc) polegające na nieustaleniu odszkodowania za części składowe, znajdujące się na działce nr [...], co spowodowało, że odszkodowanie nie odpowiada stanowi nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, 2) art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej ugn) w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy drogowej przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem zasad jego przygotowania wynikających zarówno z ugn jak również z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.; dalej rozporządzenie), co spowodowało zaniżenie należnego odszkodowania, podczas gdy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowić powinna wartość rynkowa nieruchomości ustalona według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, 3) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja) przez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wywłaszczającej skarżącą z jej nieruchomości bez odszkodowania za znajdujące się na działce nr [...] części składowe, które zostały zniszczone w związku z realizacją na nieruchomości celu publicznego, co spowodowało naruszenie jednej z podstawowych gwarancji konstytucyjnych, tj. zakazu wywłaszczania bez słusznego odszkodowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, nie zasługiwały na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentów, o które skarżący wnioskował przed Sądem I instancji bądź którego Sąd I instancji nie przeprowadził. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji nie zaniechały prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 kpa); dokonały swobodnej, nie zaś dowolnej oceny całokształtu materiału dowodowego i prawidłowo - a nie arbitralnie - oceniły operat (art. 80 i art. 107 § 3 kpa). Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej UGN. Komentarz, s. 951-952, nb 1-3 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.12.2013 r. I OSK 1342/12; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 971-973, nb 4). Ustalenia poczynione przez organy obu instancji zostały prawidłowo aprobowane przez Sąd I instancji. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości miało istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 usg bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Z treści § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił żadnego dowodu, pozwalającego na zakwestionowanie owych ustaleń. Biegły prawidłowo przyjął na podstawie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, że wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 grudnia 2018 r. położona była na terenie przeznaczonym pod drogę, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XC/2663/2010 z 23 września 2010 r. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 ugn). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie. Stosownie do § 36 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17). Zaprezentowane stanowisko, jak wskazano powyżej, znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że decydujące znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem miejscowym (art. 154 ust. 1 ugn; S. Kalus w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 851-852, uw. 4 do art. 154). Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; J. Jaworski w: UGN. Komentarz, s. 953, nb 6). Biegły, mając na uwadze przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym (art. 134 ust. 2, art. 154 ust. 1 in medio ugn; M. Wolanin, UGN. Komentarz, s. 29, nb 9 do art. 4) i cel wywłaszczenia, prawidłowo, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, wycenił ją w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w oparciu o zbiór nieruchomości przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Organy, a za nimi Sąd I instancji prawidłowo zaakceptowały sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy i dokonały jego prawidłowej oceny, uznając, iż oszacowana w sposób zgodny z przepisami prawa wartość spornej nieruchomości może stanowić podstawę do ustalenia w tej sprawie odszkodowania za jej przejęcie pod drogę. Ocena ta dotyczyła wymogów formalnych operatu, kwestii obliczeniowych, zastosowanej metody i techniki wyceny oraz przyjętych do porównań wyselekcjonowanych transakcji drogowych. Oszacowana wartość nieruchomości wynika z cen porównawczych nieruchomości drogowych i cech rynkowych przedmiotu wyceny. W świetle innych wycen działek drogowych z lewobrzeżnej Warszawy uzyskany wynik wyceny organ uznał za prawdopodobny i nieodbiegający zasadniczo od innych podobnych wycen. Na tej podstawie organ prawidłowo przyjął, że ww. operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, a zatem stanowi wiarygodny dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość. W ocenie Sądu, powyższa ocena powołanego operatu jest przekonująca i została prawidłowo uzasadniona przez organ odwoławczy. Sąd I instancji prawidłowo aprobował stanowisko organów obu instancji, że po dokonaniu analizy operatu, brak było podstaw do niepodzielenia opinii biegłego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że skarżąca, mając wątpliwości do treści opinii biegłego, mógł zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (Sąd I prawidłowo wskazał art. 157 ugn), z czego skarżąca nie skorzystała. Możliwość weryfikacji operatu szacunkowego w tym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega takiej konieczności – zależy od inicjatywy strony, która dąży do jego zakwestionowania. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała. Nie przedstawiła też kontroperatu na etapie postępowania administracyjnego, w którym sporna działka byłaby wyceniona odmiennie. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 ugn, skoro biegły określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości uwzględniając jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny nieruchomości. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4 pkt 2 i 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 48 i art. 191 kc, trafnie przyjął Sąd I instancji, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie aż nadto jasno wynikają zarówno ze sporządzonego operatu szacunkowego (v. s. 7 operatu, k. 48 akt administracyjnych), a nadto z dwukrotnie udzielanych przez tego rzeczoznawcę wyjaśnień w tym zakresie, zawartych w pismach z 21 listopada 2019 r. oraz z 13 lutego 2020 r. Wynika z nich wprost, że wycena obejmuje naniesienia budowlane, które są trwale związane z gruntem, a spornych płyt betonowych pełniących funkcję obrzeży na wycenianej nieruchomości nie można było uznać za naniesienia budowlane, gdyż były one tylko wkopane w grunt. Za niezasadny należy w końcu uznać zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową stanowi wyraz odpowiedzialności odszkodowawczej za - legalne - działania administracji publicznej. Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. nr 7 poz. 36 ze zm., dalej dawna Konstytucja), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75 poz. 444), Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6. 1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4). Szerzej kwestię tę analizował Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. I OSK 1421/20. Wyczerpujący wywód w tym uzasadnieniu przedstawiony w pełni podziela Sąd sprawę niniejszą rozpoznający. Mając na uwadze, że normodawca konstytucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 21 ust. Konstytucji RP nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 ppsa.