I OSK 1929/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zastępcy Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] - E.T.S.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 351/17 odrzucającego skargę Zastępcy Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] - E.T.S.B. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 351/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Zastępcy Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] - E.T.S.B. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Sąd wskazał, że w dniach od 14 listopada do 20 grudnia 2016 r. zespół kontrolny powołany przez Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu przeprowadził kontrolę w Kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] . Ustalenia dokonane w toku kontroli zostały opisane w protokole kontroli z 20 grudnia 2016 r. W dniu 29 grudnia 2016 r. podmiot kontrolowany złożył zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli. Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu ustosunkował się do przedmiotowych zastrzeżeń, pismem z dnia 19 stycznia 2017 r., stanowiącym załącznik nr 9 do protokołu kontroli. Odpowiadając na pismo inspektora pracy podmiot kontrolowany w dniu 3 lutego 2017 r. złożył skargę na działania zespołu kontrolnego oraz wniosek dotyczący przedłużenia terminu do podpisania protokołu kontroli i odesłania go do siedziby Okręgowego Inspektoratu Pracy. Zaskarżonym pismem z 21 lutego 2017 r. nr rej. [...] , Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu odpowiedział na zarzuty stawiane przez skarżącą pracownikom Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu wchodzącym w skład zespołu kontrolnego oraz ustosunkował się do wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do podpisania protokołu kontroli. Zastępca Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] – E.T.S.B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia 21 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd I instancji wskazał, że katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 3 P.p.s.a. ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Dalej Sąd zauważył, iż przedmiotem skargi jest odpowiedź Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na pismo skarżącej z 30 stycznia 2017 r.: skargę na niedochowanie należytej staranności – zdaniem skarżącej, przez inspektora pracy, przeprowadzającego kontrolę w kancelarii komorniczej. W piśmie z 30 stycznia 2017 r. skarżąca wymieniła swoje zastrzeżenia wobec kontroli i inspektora pracy przeprowadzającego kontrolę, zaś w zaskarżonym do Sądu piśmie z 21 lutego 2017 r. Okręgowy Inspektor Pracy odpowiedział na te zastrzeżenia, jako podmiot nadzorujący działalność inspektorów pracy oraz koordynujący ich działalność. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku skargi, organ nie uczynił tego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżąca skorzystała z możliwości przedstawienia zastrzeżeń podmiotowi sprawującemu nadzór nad działalnością inspektora pracy i otrzymała odpowiedź na swoje pismo. Na marginesie Sąd wskazał, że nie bada zasadności istnienia obowiązku określonego w wystąpieniu z 27 lutego 2017 r. ani okoliczności kontroli, która poprzedziła to wystąpienie. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania jej zarzutów merytorycznych. W ramach postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, na innych etapach tego postępowania przysługują środki zaskarżenia podlegające następnie kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, iż skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego jest niedopuszczalna, co stanowi przesłankę jej odrzucenia na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Zastępca Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] - E.T.S.B., zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 3, art. 53 § 2 oraz 54 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie jako podstawy prawnej do uczynienia zasadnej; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego nieśłuszne zastosowanie, gdyż zaskarżona czynność mieści się w zakresie działalności administracji publicznej; 3) naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tego względu, że nie uwzględniono wskazanych w skardze do WSA w Poznaniu naruszeń art. 24 ust. 3 oraz art. 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. W rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga, czy – w świetle cytowanego powyżej art. 3 § 2 P.p.s.a. – pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia 21 lutego 2017r., odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższe pismo zostało wydane w ramach procedury kontrolnej, uregulowanej w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z art. 21 tej ustawy postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8; wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; lub też podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Z powyższego wynika, że postępowanie kontrolne ma swój odrębny przedmiot, którym jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wydane w sprawie pismo było następstwem postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu. Stosownie do art. 31 ustawy o Pip, ustalenia kontroli dokumentowane są, co do zasady, w formie protokołu (ust. 1), który powinien zawierać m.in. opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (ust. 2 pkt 7). Protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (ust. 3), natomiast podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4), które należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 4, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń – zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6) Rozważając czy pismo Inspektora Pracy miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności. W rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można było stwierdzić. Pismo to nie jest władczą formą działań administracji, bowiem wydane w toku kontroli nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki. W podobnej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 351/10 stwierdził, że pismo zastępcy okręgowego inspektora pracy podjęte w związku z czynnościami kontrolnymi zawierające informację o podstawie prawnej prowadzonych czynności kontrolnych, wykładni przepisów prawa będących podstawą działań kontrolnych, wskazujące przyczyny braku wyznaczenia przez inspektora pracy kolejnego terminu realizacji żądanego uprawnienia nie stanowi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji, czyli pismem inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, będącego przedmiotem pisma tego inspektora i wynikającego z przepisu prawa. W orzeczeniu tym stwierdzono również, iż pismo inspektora pracy nie rodzi dla adresata żadnych skutków, bowiem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje sankcji administracyjnych za nierespektowanie pisma inspektora pracy przez jego adresata. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony. W świetle powyższego przyjąć należy, iż zaskarżone pismo miało charakter wyłącznie informacyjny, bowiem sprowadzało się ono do udzielenia odpowiedzi na zarzuty stawiane przez skarżącą pracownikom Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu oraz ustosunkowaniu się do wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do podpisania protokołu kontroli, a także do określenia przyczyn z powodu których odmówiono uwzględnienia zastrzeżeń skarżącej. Skoro zatem niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, to Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.