I OSK 1922/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 368/17 o odrzuceniu skargi Gminy M. na decyzję M. Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Gminę M. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 kwietnia 2017 r., II SA/Wa 368/17, odrzucił skargę Gminy M. Gminy M. na decyzję M. Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Gminę M. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak stanowi natomiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie może być organ, który orzekał w sprawie jako organ pierwszej instancji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2002 r., III SA 393/01; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2000 r., II SA/Gd 2159/00). Nie ma on bowiem interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisu. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienie strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12, Naczelny Sąd Administracyjny – zwany dalej NSA, stwierdził, że: "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17, oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por.: wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 niepubl.; uchwała składu Siedmiu Sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 publ. ONSA/WSA 2005, nr 4(7), poz. 62). Tym samym, Gmina M., jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ (Burmistrz) wydał w pierwszej instancji decyzję uchyloną następnie zaskarżoną decyzją, nie posiada w przedmiotowej sprawie legitymacji do wniesienia skargi do Sądu. Legitymację tę posiada bowiem Stowarzyszenie jako wnioskodawca i to jej interesu prawnego dotyczy toczące się postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Gmina M., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji braku po stronie skarżącej Gminy interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji M. Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca posiada interes prawny w świetle art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej jako : "k.c.") w nawiązaniu do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przejawiający się w fakcie znoszenia stanu bezprawnego zajmowania przez Stowarzyszenie Rozwoju Wsi L., D., B. (organ prowadzący Zespół Szkolno-Przedszkolny w L.) zabudowanej nieruchomości gruntowej zlokalizowanej pod adresem: L. [...], [...] J., która jest przedmiotem prawa własności przysługującego Gminie M., czyli niechronionego prawnie i w drodze zasad współżycia społecznego pozbawienia skarżącej prawa do korzystania i rozporządzania wskazaną nieruchomością, co skutkowało bezpodstawnym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji braku po stronie skarżącej Gminy interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej powyższej decyzji M. Kuratora Oświaty w przedmiocie wykreślenia wpisu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, pomimo że skarżąca posiada interes prawny w świetle art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. "a" w nawiązaniu do art. 82 ust. 5 i art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej jako: "ustawa o systemie oświaty") przejawiający się w ustawowym obowiązku czuwania nad zgodnością z prawem wpisów w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, a w szczególności w ustawowym obowiązku czuwania nad spełnieniem przez podmioty wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych kryterium niezagrożonego prawnie i faktycznie dysponowania miejscem prowadzenia działalności oświatowej zapewniającym warunki lokalowe do prowadzenia działalności dydaktyczno-oświatowej, co skutkowało bezpodstawnym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym postanowieniu ominięty został wyjątkowy charakter okoliczności tworzących stan faktyczny niniejszej sprawy, do którego nie mają zastosowania poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach zacytowanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem szczególnej uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinny być uczynione stosunki prawne dotyczące zabudowanej nieruchomości gruntowej zlokalizowanej pod adresem: L. [...], [...] J., która jest przedmiotem prawa własności przysługującego Gminie M. W szczególności tyczy się to okoliczności utraty z dniem 31 lipca 2015 r. przez Stowarzyszenie Rozwoju Wsi L., D., B. statusu legalnego posiadacza tejże nieruchomości. Utrata tego statusu została potwierdzona w drodze prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Siedlcach, V Wydział Cywilny Odwoławczy wydanego 14 czerwca 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt V Ca 266/16, co rodzi konsekwencje prawnoprocesowe określone w art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016 r, poz. 1822 ze zm., dalej jako: "k.p.c."). Obowiązywanie art. 365 § 1 k.p.c. nie jest wyłączone na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, co pozwala przyjąć na gruncie niniejszej sprawy, że od dnia 31 lipca 2015 r. jest naruszany interes majątkowy Gminy M. zakorzeniony w art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie tego interesu majątkowego polega na pozbawieniu skarżącej przez Stowarzyszenie Rozwoju Wsi L., D., B. prawa do korzystania z wyżej wymienionej nieruchomości. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że w każdym postępowaniu sądowoadmimstracyjnym, gdzie przedmiotem postępowania jest zabudowana nieruchomości gruntowa zlokalizowana pod adresem: L. [...], [...] J., Gmina M. posiada interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie istnieją żadne okoliczności wykluczające interes prawny Gminy M. w postępowaniu, w którym przedmiotem rozważań są warunki lokalowe do prowadzenia działalności dydaktyczno-oświatowej w bezprawnie zajmowanej nieruchomość gruntowej będącej własnością skarżącej. W świetle powyższego status strony niniejszego postępowania należy rozważać w aspekcie materialnoprawnym, jak to zostało uczynione na kanwie wyroku Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2001 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt III RN 104/00. Zarówno w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Najwyższy, jak i w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji gminy działającej jako organ administracji publicznej była nieruchomość tej gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że w tej sprawie skarżącej będącej równocześnie organem administracji publicznej pierwszej instancji, przysługuje legitymacja do zaskarżenia aktu organu odwoławczego. Podkreślić natomiast należy, że stanowisko o wyłączeniu możliwości dochodzenia przez gminę jako osobę prawną jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ustawodawca powierzył jej organowi właściwości do orzekania w sprawie w I instancji w formie decyzji administracyjnej, jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Już bowiem w okresie obowiązywania ustawy o NSA, dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei stosownie z § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (A. Kabat (w) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 131). Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powołanym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 niepubl.). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślono, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie (zob. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13; wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 niepubl.). Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy (uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję M. Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2016 r. wniósł Burmistrz Gminy M. działający w imieniu Gminy M. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzję w I instancji w niniejszej sprawie wydał Burmistrz Gminy M. Oznacza to, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ I instancji, który nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego. Zatem w niniejszej sprawie, brak legitymacji Gminy jest oczywisty, w konsekwencji niusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.