I OSK 192/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 699/23 o odrzuceniu skargi T.W. na czynność Starosty Nowotarskiego w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 699/23 odrzucił skargę T.W. (dalej: skarżąca) na czynność Starosty Nowotarskiego (dalej: organ) w przedmiocie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zaś czynność organu administracji publicznej polegająca na włączeniu (przyjęciu) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest ona czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Okoliczność ta uzasadnia zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiącego podstawę do odrzucenia niedopuszczalnej skargi. Na skutek przyjęcia do zasobu, operat staje się jednym z materiałów zasobu i w istocie do tego sprowadzają się skutki takiej czynności. Nie można przy tym zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku i to takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania. Od tego, czy dokument stał się jednym z materiałów zasobu, prawo własności w żaden sposób nie zależy. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie nie przesądza. Czynność ta nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza także właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości. W następstwie przyjęcia operatu do zasobu nie dochodzi do żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną skarżącej (w szczególności w odniesieniu do prawa własności nieruchomości, na które powołuje się w treści skargi), a wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżącej nie przysługuje prawo do skutecznego wniesienia skargi w tak określonym przedmiocie. Sąd wyjaśnił, że z treści skargi wydaje się wynikać, iż skarżąca upatruje podstaw do wniesienia skargi na ww. czynność oraz interesu prawnego w uchyleniu lub stwierdzeniu bezskuteczności tej czynności, w tym, iż – w jej ocenie – na podstawie wadliwie przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zgłoszonego do Starosty, Wojewoda Małopolski najpierw wdroży postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a następnie wywłaszczy skarżącą z jej nieruchomości, odmawiając równocześnie powołania biegłego geodety, gdyż podstawą decyzji będzie przyjęty już do zasobu przedmiotowy operat. Zdaniem Sądu, ewentualna możliwość powołania się przez inne organy administracyjne na ww. operat techniczny w prowadzonych przez nie przyszłych postępowaniach administracyjnych nie ma bezpośredniego wpływu na przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości. Jak bowiem skarżąca zaznaczyła w treści skargi, postępowanie takie w chwili obecnej nie zostało nawet wszczęte, a w związku z tym wyrażona przez nią obawa o niepowołaniu biegłego w toku takiego postępowania ma charakter potencjalny i odnosi się do ewentualnych zdarzeń przyszłych i niepewnych. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 przy zastosowaniu art. 9q ust. 1 pkt 5 i 7 lit. a w związku z art. 9s ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 602 z późn. zm.; dalej: u.t.k.) przez przyjęcie, że czynność organu administracji publicznej, polegająca na włączeniu (przyjęciu) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie jest czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie wywołuje dla skarżącej skutków prawnych, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego wiążą z danym aktem lub czynnością, tymczasem zgodnie art. 9o ust. 3 pkt 3, przy zastosowaniu art. 9q ust. 1 pkt 5 i 7 lit. a w związku z art. 9s ust. 1 u.t.k. wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, która zatwierdza podział nieruchomości i powoduje skutek w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości określonych w mapach z projektami podziału nieruchomości na Skarb Państwa jest możliwe wyłącznie (por. art. 9o ust. 2a u.t.k.) po uprzednim przedstawieniu wraz z wnioskiem o wydanie decyzji, mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonym zgodnie z odrębnymi przepisami (ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne), zatem czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej polegająca na włączeniu (przyjęciu) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zawierającego mapę z projektem podziału nieruchomości wywołuje bezpośredni skutek prawny w postaci możliwości wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i powołania biegłego geodety w celu sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości, co w konsekwencji pozbawia skarżącą elementarnych praw wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, który na mocy art. 9o ust. 2 u.t.k. stosuje się do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. W myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej ograniczono do naruszenia przepisów postępowania, wskazując, że czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej polegająca na włączeniu (przyjęciu) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zawierającego mapę z projektem podziału nieruchomości wywołuje bezpośredni skutek prawny w postaci możliwości wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i powołania biegłego geodety. Skarżąca kasacyjnie na podstawie takiej argumentacji zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 "przy zastosowaniu" art. 9q ust. 1 pkt 5 i 7 lit. a w związku z art. 9s ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 602 z późn. zm.; dalej: u.t.k.). Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postepowania nie mógł być skuteczny wobec rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o odrzuceniu skargi. Powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Odrzucenie wniesionej skargi ze względu na uznanie, że przedmiot zaskarżenia nie mieści się w ww. kategorii czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała bowiem dokonanej przez Sąd wykładni aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zgodnie z którą Sąd przyjął, że "dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa". Skarżąca kasacyjnie nie wskazała również na przepisy prawa, które uzasadniają twierdzenie, że włączenie operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest czynnością, która dotyczy jej interesu prawnego i w sposób bezpośredni ten interes narusza. Podstawa kasacyjna może dotyczyć wyłącznie przepisu, który w sprawie został zastosowany. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi formalne przewidziane w przepisach p.p.s.a., w tym musi zostać oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i/lub 2 p.p.s.a. oraz podstawy te prawidłowo wyjaśniać. Hipotetyczna możliwość wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w którym mogą zostać wykorzystane włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiały, nie stanowi o interesie prawnym w zaskarżeniu czynności włączenia tych materiałów do zasobu. Stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania, że czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (które to stanowisko Sąd obszernie wyjaśnił) nie można było podważyć zarzutem naruszenia przepisów u.t.k., które nie były i nie mogły być przez Sąd stosowane, a włączenie operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego odbywa się na zasadach określonych w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późn.zm.). Związku pomiędzy włączeniem operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a naruszeniem czy pozbawieniem skarżącej uprawnienia określonego w powszechnie obowiązujących przepisach prawa w skardze kasacyjnej nie wykazano i nie podważono stanowiska o braku podstaw do przyjęcia skargi do rozpoznania. Twierdzenia skarżącej o wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji są oparte na przekonaniu, że w wyniku czynności włączenia operatu technicznego do zasobu może w przyszłości dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącej, o ile wszczęte byłoby postępowanie związane z lokalizacją linii kolejowej, a w toku tego postępowania organ oparłby się na ww. operacie. Twierdzenia te w żaden sposób nie wskazują na naruszenie wynikającego z przepisów prawa jakiegokolwiek uprawnienia skarżącej przez przyjęcie operatu do zasobu. Czynność przyjęcia dokumentu do zasobu nie rodzi także po stronie skarżącej żadnych obowiązków. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów opracowanych w ramach zgłoszonych prac geodezyjnych i kartograficznych i ujawnienie tego faktu w prowadzonym rejestrze ewidencji materiałów nie jest jednoznaczne z równoczesną aktualizacją odpowiednich baz danych prowadzonych przez organ rejestrowy (D. Felcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości, Warszawa 2019, s. 554). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne, a czynność przyjęcia jej do przedmiotowego zasobu nie stanowi aktu ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisu prawa (postanowienie NSA z 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 560/10, postanowienie NSA z 8 października 2013 r, sygn. akt I OSK 2201/13, postanowienie NSA z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2896/16). Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.