I OSK 1911/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1235/22 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 maja 2022 r., nr SKO-NP-415-258/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 maja 2022 r., nr SKO-NP-415-258/22 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Łapsze Niżne z dnia 30 kwietnia 2022 r., znak: DŚR.5211.28.2022.MP o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką – H.N. ur. [...] r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki, jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w nowym Sączu z dnia [...] 2021 r., że niepełnosprawna pomimo niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki syna, który nie musi rezygnować z zatrudnienia i mógłby podjąć zatrudnienie na pół etatu przy dobrej organizacji podziału opieki między pozostałych członków rodziny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niektóre z wykonywanych przez skarżącego czynności są z natury rzeczy bardziej lub mniej absorbujące i dotyczą spraw nieraz całej rodziny i są konieczne do wykonania bez względu na fakt, czy odnoszą się do osoby niepełnosprawnej, czy też "pełnosprawnej", to jednak nie można z tego powodu pomniejszać, czy odmawiać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w sytuacji, w której – tak jak w niniejszej sprawie – osoba niepełnosprawna ma niewątpliwie problemy z samodzielnym załatwieniem podstawowych życiowych potrzeb. Podniesiono, że organ dokonując oceny zakresu sprawowania opieki winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że stałość i długotrwałość opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną z racji zaawansowanego wieku można rozpatrywać jedynie w kontekście samodzielności w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego. Podkreślono, że troska, opieka nad osobami ze schorzeniami [...] wymaga niejednokrotnie poświęcenia psychicznego oraz fizycznego, czego nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu spraw wywołanych wnioskami o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że dojrzały wiek matki skarżącego uniemożliwia nie tylko jej samodzielne funkcjonowanie chorej, ale również znacząco ogranicza życie osób najbliższych. Ponadto, w ocenie skarżącego, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty pozwalają przyjąć, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia ma bezpośredni związek z opieką sprawowaną nad matką. Zdaniem skarżącego bezprzedmiotowe są argumenty oraz uwagi Sądu, że matka skarżącego posiada jeszcze inne dzieci, które mogą się nią również zaopiekować. Organy nie są bowiem uprawnione do badania możliwości opieki nad osobą niepełnosprawną przez innych członków rodziny i ingerowania w podział ten obowiązków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad niepełnosprawną matką. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, jak wynika z akt sprawy skarżący, wnioskiem z dnia 13 grudnia 2021 r., zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką H.N. ( ur. [...] r.) która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Targu z dnia [...] 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopnień niepełnosprawności ustalono od 28 kwietnia 2021 r., orzeczenie wydano na stałe. W aktach znajduje się także orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności ojca skarżącego (ur. [...] r.) – z dnia [...] 2021 r. Także wydane na stałe. Z wywiadu środowiskowego z dnia 27 grudnia 2021 r. wynika, że matka skarżącego ma problemy z poruszaniem się, jest po operacji [...] i czeka na kolejną. Od lat choruje na [...], [...], ostatnio wykryto [...]. Ma częste zawroty głowy, dlatego nie przebywa poza miejscem zamieszkania. Choruje na [...], zdarza się, że nie jest w stanie utrzymać kubka. Wymaga pomocy osoby trzeciej przy wykonywaniu codziennych czynności – skarżący sprząta, robi zakupy, przygotowuje posiłki, zaopatruje niepełnosprawnych rodziców w leki, pomaga podczas kąpieli. Wskazano, że w związku z koniecznością sprawowania stałej, całodobowej opieki nad rodzicami, skarżący zrezygnował z pracy. Matka skarżącego twierdzi, że gdyby nie pomoc syna, to nie poradziliby sobie sami z mężem w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Z kolejnego wywiadu środowiskowego z dnia 21 marca 2022 r. wynika, że matka skarżącego ma problemy z poruszaniem się, samodzielnie może poruszać się 5-10 minut, ma zawroty głowy, w wyniku których często upada. Przeszła operację [...] i czeka na kolejną operację. Podano, że sprawowana nad rodzicami opieka wraz z pracami wykonywanymi w domu zajmuje skarżącemu około 10 godzin dziennie, a w sytuacji wizyty u lekarza, czy specjalisty, więcej. Wskazano, że matka skarżącego [...] leczy w Z., a [...] w N. Matka skarżącego twierdzi, że nie są z mężem w stanie poradzić sobie bez pomocy syna i że jest im ona niezbędna. Matka skarżącego poinformowała, że to ona poprosiła syna, by wrócił do rodzinnego domu i podjął się opieki nad rodzicami. Wskazała, że rodzeństwo skarżącego przebywa za granicą na stałe. Pracownik socjalny w rubryce "wnioski pracownika socjalnego" stwierdził jednak, że niepełnosprawność matki skarżącego nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły. Podano, że charakter, forma i czas opieki jest możliwa do pogodzenia z pracą. Zdaniem pracownika, pracując nawet na pełen etat można zadbać o napalenie w piecu, przygotowanie posiłku, w drodze z pracy można wykupić leki. Podano, że wizyty lekarskie są sporadyczne, nie wymagają zwalniania się z pracy. Podano, że skarżący wrócił do Polski w [...] r. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie składu orzekającego, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zakres tych czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącego nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad nią stałej opieki (sprzątanie, pranie, gotowanie, załatwienie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich). Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (pomoc przy kąpieli) są w tym przypadku czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną, zaś niektóre z czynności – jak wynika z wywiadów środowiskowych - wykonuje sama lub z pomocą innych. W konsekwencji prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ze wskazanych wyżej względów, zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie był trafny. Powyższe wywody przekładają się w sposób oczywisty na negatywną ocenę zarzutów procesowych przy pomocy których skarżący kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście badania przez Kolegium przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był bowiem wystarczający do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego. . W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.