I OSK 191/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 425/20 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 425/20 oddalił skargę J. B. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta C. decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz S. A. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki o numerach: [...] i [...], zgodnie z księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C., stanowiącej własność Gminy C., a także o rozliczeniach związanych ze zwrotem tej nieruchomości. Decyzja została doręczona Burmistrzowi C. [...] lipca 2015 r., P. O. – [...] lipca 2015 r. oraz pełnomocnikowi S. A. – [...] lipca 2015 r. J. B. nie został uznany przez Burmistrza C. za stronę postępowania zwrotowego i nie doręczono mu decyzji. W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w C. wpłynęło pismo J. B. z [...] sierpnia 2015 r., adresowane do Wojewody [...], o treści: "Wnoszę o sprawdzenie decyzji Starostwa Powiatowego w C. z dnia [...] lipca 2015 r numer sprawy [...]. Zgadzam się częściowo co do decyzji zwrotu gruntów nowemu nabywcy, lecz są tam duże nieścisłości dotyczące między innymi budowy osiedla [...] od ulicy [...] do [...] czy zabudowy terenu [...] od ul. [...] (nowa nazwa ul. [...]) do ul. [...] - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia [...] października 1993r. Uchwała nr [...] (...). Część lub wszystkie działki znajdują się w pasie którego dotyczy w/w plan zagospodarowania przestrzennego. Numery działek też się częściowo zmieniły po uwłaszczeniu wcześniejszych właścicieli nabytych gruntów pod budownictwo mieszkaniowe od strony ulicy [...]. W obecnej sytuacji nie mam dostępu do działki nr [...]. Starostwo wydając decyzję nr [...] ([...]) oraz zatwierdzając granice a także ogrodzenie ponosi pełną odpowiedzialność za obecny bałagan (czy sporna droga dojazdu do posesji i działek nie jest już zasiedzeniem). W związku z powyższym proszę zobowiązać właściwe organy do wytyczenia drogi koniecznej". Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania J. B. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. przyjmując, że J. B. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 736/16 uchylił decyzję Wojewody [...] i wskazał, że kwestia legitymacji procesowej J. B. nie została należycie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2203/17 oddalił skargę kasacyjną S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. Wojewoda [...], rozpatrując ponownie odwołanie J. B., wydał postanowienie z [...] lutego 2020 r. nr [...], w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ ustalił, że decyzja Starosty C. z [...] lipca 2015 r. została doręczona Burmistrzowi C. – [...] lipca 2015 r., P. O. – [...] lipca 2015 r. oraz pełnomocnikowi S. A. – [...] lipca 2015 r. W związku z tym termin do wniesienia odwołania dla J. B. upłynął [...] lipca 2015 r. Tymczasem J. B. złożył odwołanie [...] sierpnia 2015 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Organ uznał, że w sytuacji gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku, gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi – od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji. Jeżeli zatem odwołujący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, organ odwoławczy obowiązany jest na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że odwołanie J. B. nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, ponieważ przysługuje mu wyłącznie prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym to postępowaniu obowiązkiem organu będzie poczynienie ustaleń co do jego legitymacji procesowej. J. B. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 61 § 1 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ naruszył ww. przepisy przez niewezwanie go do sprecyzowania podstawy prawnej i faktycznej pisma wniesionego przez niego w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Starosty C. oraz niepoinformowanie go o przysługujących mu środkach zaskarżenia od decyzji Starosty C. z [...] lipca 2015 r., w sytuacji upływu terminu do złożenia odwołania wobec wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, a w konsekwencji przez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego mimo nieustalenia przez organ rzeczywistego żądania zawartego w przedmiotowym piśmie, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 134 K.p.a. przez jego zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd podzielił pogląd organu, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji tej stronie, której decyzję doręczono najpóźniej. Termin ten nie biegnie zatem od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień – mogący mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania – w tym kontekście nie ma doniosłości prawnej. Możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania również służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję. Sąd uznał, że organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, w szczególności co do tego, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji; co do daty "najpóźniejszego" doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu ([...] lipca 2015 r.); co do daty upływu terminu do wniesienia odwołania przez skarżących ([...] lipca 2015 r.); co do dnia, w którym skarżący złożył odwołanie ([...] sierpnia 2015 r.). Ustalenia te prowadziły do prawidłowej, zdaniem Sądu, konkluzji, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania, w oparciu o art. 134 K.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma żadnego wpływu na jego długość. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde, nawet nieznaczne uchybienie tego terminu, obliguje więc organ odwoławczy do wydania takiego postanowienia. Sąd uznał też, że w sprawie organ prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. jako odwołanie, a skarżący takiej oceny ww. pisma w toku postępowania nie kwestionował. Na prawidłową kwalifikację pisma wskazywał sposób jego zaadresowania (do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji), a także treść, w której wyrażone zostało niezadowolenie z decyzji, jak tego wymaga art. 128 zd. 2 K.p.a. (nie naprowadza ona natomiast na przesłanki uruchomienia trybu nadzwyczajnego). W szczególności w dniu [...] lutego 2020 r. skarżący złożył pismo, z którego tytułu i treści wynika, że jest ono "uzupełnieniem odwołania" od decyzji z [...] lipca 2015 r. Zdaniem Sądu, nie można zakładać, że organ odwoławczy powinien w sposób niesformalizowany badać i rozstrzygać kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania i w razie stwierdzenia jego uchybienia nie orzekać o tym, lecz dążyć do zmiany kwalifikacji podania lub od razu informować zainteresowanego o możliwości wniesienia nadzwyczajnego środka prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B., zaskarżając go w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", w związku z art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie organu administracyjnego wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art 12 § 1, art 64 § 2 oraz art 61 § 1 w związku z art 127 § 1 K.p.a., które to naruszenie było wynikiem niewezwania skarżącego kasacyjnie do sprecyzowania podstawy prawnej i faktycznej pisma wniesionego przez niego do Starosty C. [...] sierpnia 2015 r. oraz niepoinformowania skarżącego kasacyjnie o przysługujących mu środkach zaskarżenia od ww. decyzji Starosty C., w sytuacji upływu terminu do złożenia odwołania wobec wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania odwoławczego mimo nieustalenia przez organ rzeczywistego żądania zawartego w przedmiotowym piśmie i zastosowania art. 134 K.p.a., a tym samym przez oddalenie skargi mimo braku ku temu podstaw, b) art 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez nienależytą kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej, c) art 134 § 1 P.p.s.a. polegającym na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, co skutkowało wadliwą kontrolą legalności działania organu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów reprezentacji przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wyjaśnienia wymaga, że rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w dużej mierze stanowiły one powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Istota sporu sprowadza się przy tym do oceny żądania skarżącego zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2015 r., tj. do ustalenia czy zawarte tam żądanie cyt.: "sprawdzenie decyzji Starostwa Powiatowego w C. z dnia [...] lipca 2015 r. numer [...]" pozwalało organowi na zakwalifikowanie pisma jako odwołanie od wskazanej w nim decyzji, czy jednak organ powinien był wyjaśnić treść żądania i wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania przez wskazanie, czy stanowi ono odwołanie od decyzji Starosty C. z [...] lipca 2015 r. czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Jednocześnie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i skarżący kasacyjnie, przyjmują, że Wojewoda [...] powinien był dokonać samodzielnej oceny charakteru prawnego tego pisma i zastosować odpowiedni dla niego tryb postępowania. Obie strony sporu wywodzą jednak z tego stanowiska odmienne wnioski. Równocześnie nie jest sporne miedzy organem a skarżącym, że organ jest związany żądaniem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne i samowolna zmiana przez organ administracyjny trybu postępowania w celu rozpatrzenia żądania wniosku jest niedopuszczalna. Warto wspomnieć, że pogląd ten znajduje oparcie w ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z którym organ administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (A.Wróbel (w:) M.Jaśkowska. A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tezy do art. 128 K.p.a.; por. również wyroki NSA z 17 września 1992 r., III SA 949/92 oraz z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92). Kwestie powyższe regulują przepisy art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania. Przepis art. 63 § 2 K.p.a. doprecyzowuje, że podanie powinno zawierać co najmniej m. in żądanie. Braki podania w tym zakresie – w myśl art. 64 § 2 K.p.a. – podlegają usunięciu w wyznaczonym terminie na wezwanie organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony stan faktyczny sprawy i zgromadzony w aktach materiał dowodowy pozwalają na uznanie, że zasadnie Wojewoda [...] potraktował pismo J. B. z [...] sierpnia 2015 r. jako odwołanie od decyzji Starosty C. z [...] lipca 2015 r., co prawidłowo zaaprobował następnie Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie należy dostrzec to, że pismo z [...] sierpnia 2015 r. nie zostało w żaden sposób zatytułowane, co pomogłoby ocenić działanie strony jako przesadzające o charakterze pisma, a także to, że żądanie w piśmie zostało zredagowane niezręcznie, co niewątpliwie stanowi okoliczność doniosłą, jak akcentuje pełnomocnik skarżącego kasacyjnie. Jednakże nie można przyjąć, że żądanie jest zredagowane niezrozumiale i pismo nie pozwala ustalić rzeczywistej woli skarżącego. Analiza pisma prowadzi bowiem do wniosku, że zamiarem wnioskodawcy było wyrażenie sprzeciwu wobec wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, po której wykonywał przejazd do działki stanowiącej jego własność. Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że sposób odczytania woli skarżącego przez Wojewodę [...] mieści się w przyjętym rozwiązaniu w K.p.a., zgodnie z którym odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji (art. 128 K.p.a.). Rację też trzeba przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, że kolejne przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności uzasadniały ocenę pisma skarżącego jako odwołanie. Mianowicie sposób zaadresowania pisma z [...] sierpnia 2015 r. do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty C., co wyczerpuje dyspozycję art. 129 § 1 K.p.a. Kolejno skarżący w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionował kwalifikacji jego pisma jako odwołania. W piśmie z [...] lutego 2020 r. wyraźnie tę kwalifikację potwierdził, gdyż z tytułu i treści wynika, że jest ono "uzupełnieniem odwołania" od decyzji z [...] lipca 2015 r. Trafne jest także ogólne spostrzeżenie Sądu Wojewódzkiego, że co do zasady ewentualne postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przez trybami nadzwyczajnymi, toteż w razie wniesienia pisma mającego znamiona odwołania konieczne jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie - w przewidzianej prawem formie - tego, czy tok instancji został skutecznie uruchomiony. W tej sytuacji organ odwoławczy musiał w przewidzianej prawem formie na odwołanie zareagować. Natomiast skoro treść pisma z [...] sierpnia 2015 r. nie nasunęła organowi wątpliwości co do intencji strony i typu wniesionego środka prawnego, to organ nie miał żadnych podstaw nie tylko do zmiany jego kwalifikacji prawnej, lecz również do wzywania strony o doprecyzowanie żądania. Informacja, że żądany tryb jest niewłaściwy lub nie przyniesie stronie oczekiwanego przez nią efektu, byłaby nie tylko konkretną poradą prawną w sprawie, ale w gruncie rzeczy oceną merytoryczną treści wniosku. Tak daleko idący instruktaż zdecydowanie wykracza poza ramy art. 8 i art. 9 K.p.a., bo przecież pouczenie nie może uprzedzać rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2019 r., II SA/Go 822/18). Udzielana informacja powinna być bowiem obiektywna, co oznacza, że nie powinna zawierać sugestii co do wyboru takiego "scenariusza" dalszego postępowania, który dla strony jest najkorzystniejszy (por. H. Knysiak-Sudyka w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tezy do art. 9, oraz wyroki NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 1867/16; 20 lipca 1999 r., I SA 2176/98; 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12 i 17 czerwca 2011 r., II OSK 1102/10). Ocena żądania zawartego w piśmie jako odwołanie zdeterminowała dalsze postępowanie Wojewody [...] i z tego powodu nie można – jak chce tego skarżący kasacyjnie - skutecznie zarzucić organowi, że nie dopełnił obowiązku wezwania do sprecyzowania podstawy prawnej i faktycznej żądania zawartego w piśmie oraz poinformowania o przysługujących środkach zaskarżenia. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że działania organu administracyjnego i toczące się później postępowania sądowoadministracyjne mogły wywoływać u skarżącego przekonanie, że decyzja z [...] lipca 2015 r. jest nieostateczna. Nie może to jednak wpłynąć na ocenę zaskarżonego wyroku aprobującego stanowisko organu, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia, co w rezultacie znalazło wyraz w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 134 K.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że postanowienie to stwierdza jedynie w sposób autorytatywny i wiążący fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania i samo przez się innych implikacji prawnych nie ma, a w szczególności nie ogranicza możliwości weryfikacji odnośnej decyzji w innych niż odwoławczy trybach. Okoliczności powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – tak ja wskazał Sąd pierwszej instancji - suponujące deficyt informacji, czy też błąd skarżącego co do skuteczności wniesionego odwołania, względnie co do ostateczności decyzji Starosty C., mogą niewątpliwie być rozpatrywane w ramach sprawy ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia podania uruchamiającego tryb nadzwyczajny. Tym samym nie można było uznać zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art 12 § 1, art 64 § 2 oraz art 61 § 1 w związku z art 127 § 1 K.p.a. za zasadny. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. reguluje natomiast kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd pierwszj instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłego w sprawie postanowienia i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Określa on zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 182 § 2 i 3 oraz art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.