I OSK 1907/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1059/14 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o obniżeniu dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 marca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1059/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Z.W. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 7 kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o obniżeniu dodatku służbowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 6 lutego 2014 r., którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Nr 61 z dnia 1 czerwca 2000 r., wydanej przez dyrektora Zakładu Karnego w [..] w sprawie obniżenia Z.W. dodatku służbowego do kwoty 10 zł miesięcznie. W motywach uzasadnienia organ podał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), ustalenie uposażenia funkcjonariusza jest sprawą ze stosunku służbowego i spory o roszczenie ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach zakresu prawa pracy, stosownie do art. 220 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W konkluzji organ stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie, która nie ma charakteru sprawy administracyjnej winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 K.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że sprawa w przedmiocie obniżenia dodatku do uposażenia nie została wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (tekst jednolity z 2014 r. poz. 1415 ze zm.), obejmującym sprawy poddane kognicji sądu administracyjnego, ani też w przepisach art. 219 ust. 1 i 2, formułujących katalog spraw niepodlegających w ogóle kontroli sądowej, to na podstawie art. 220 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 105 K.p.a., stwierdzić należy, iż organ prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. Rozpoznawanie spraw o roszczenia funkcjonariuszy reguluje rozdział 20 ustawy o Służbie Więziennej. W art. 217-220 ustawy wskazano trzy rodzaje procedur, regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Po pierwsze zgodnie z art. 218, sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Do tych spraw stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po wtóre zgodnie z art. 219, sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego: tę samą formę stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Trzecią z procedur stosuje się do sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2. Spory te rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Do tej ostatniej kategorii należą sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a zatem także sprawy dotyczące obniżenia dodatku służbowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Z.W., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Nr 61 Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z dnia 1 czerwca 2000 r., w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art, 156 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 218 ust. 1, art. 219 ust. 1 i ust. 2, art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (która obowiązywała w dacie wydania decyzji nr 61) poprzez błędne przyjęcie, że rozpoznawana sprawa w przedmiocie obniżenia dodatku do uposażenia podlega kognicji sądów powszechnych, podczas gdy sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej o sprawie osobowej jaką jest obniżenie dodatku do uposażenia, dla której w dacie jej wydania przewidziana była kontrola sądu administracyjnego; 2) art. 118 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, oraz § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przebywanie skarżącej na zwolnieniu lekarskim stanowi uzasadnienie obniżenia przyznanego wcześniej dodatku służbowego z uwagi na zaprzestanie świadczenia przez nią pracy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Te zaś nie są usprawiedliwione. Na wstępie należy przypomnieć, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego regulują przepisy rozdziału 20 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis art. 217 ust. 2 stanowi, że przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Niewątpliwie sprawa dotycząca uposażenia, a konkretnie obniżenia dodatku służbowego jest sprawą ze stosunku służbowego. Jak wynika z art. 218 ust. 1 ustawy w formie decyzji rozstrzyga się wyłącznie sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych. Także tylko dla tej kategorii spraw ustawa przewiduje stosowanie przy ich załatwianiu przepisów K.p.a. i prawo złożenia od decyzji organu odwoławczego skargi do sądu administracyjnego. Wśród wymienionych spraw nie zostały wymienione sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej, choć stanowią one sprawy ze stosunku służbowego. Zgodnie z art. 220 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie spraw innych niż związane ze zwolnieniem ze służby, przeniesieniem z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, zawieszeniem w czynnościach służbowych. Ustawodawca w wyraźny i jednoznaczny sposób ( w zależności od charakteru sprawy i formy jej załatwienia ) określił jaki Sąd jest właściwy w sprawie. Żadne z uregulowań obecnie obowiązującej ustawy z 2009 r. o Służbie Więziennej nie wskazuje, iż sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariusza podlegają kognicji sądów administracyjnych. Norma zawarta w art. 218 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i jako taka podlega zakazowi wykładni rozszerzającej. W ustawie o Służbie Więziennej ustawodawca określił ogólne zasady i wyjątki w zakresie drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do Sądu. Przepis art. 220 ustawy nie może być wykładany w sprzeczności z art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), który stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 218 ust. 1 i art. 220 ustawy o Służbie Więziennej jest nietrafny. Natomiast przepis art. 219 ust. 1 ustawy w ogóle nie dotyczy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Z punktu widzenia poprawności zaskarżonego wyroku nie ma też żadnego znaczenia zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz, który wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby doznał uszczerbku na zdrowiu lub poniósł szkodę w mieniu, otrzymuje jednorazowe odszkodowanie. W razie śmierci funkcjonariusza w związku z pełnieniem służby albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby odszkodowanie otrzymują pozostali po nim członkowie rodziny, o których mowa w art. 101 ust. 3. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na przedmiot sprawy nie miał potrzeby i nie dokonywał wykładni wymienionego przepisu. Dlatego i ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się chybiony. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania zaskarżony wyrok, którym na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę Z.W. nie narusza żadnego z przepisów składających się na podstawy skargi kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.