I OSK 1899/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1017/25 w sprawie ze skargi P.D. na czynności Wójta Gminy N. w przedmiocie przeprowadzenia przetargu ustnego ograniczonego na sprzedaż nieruchomości gruntowej postanawia oddalić skargą kasacyjną

Postanowieniem z 3 września 2025 r. I SA/Wa 1017/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.D. na czynności Wójta Gminy N. w przedmiocie przeprowadzenia przetargu ustnego ograniczonego na sprzedaż nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiot rozpoznawanej sprawy - czynności podejmowane przez Wójta Gminy N. w sprawie przeprowadzenia przetargu ustnego ograniczonego na sprzedaż nieruchomości gruntowej – nie mieści się w zakresie przepisów określających właściwość sądów administracyjnych i tym samym, skarga jest niedopuszczalna bowiem nie dotyczy katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną (k. 21-23). Skargę kasacyjną złożył P.D. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr. B.W., zaskarżając postanowienie I SA/Wa 1017/25 w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: ppsa), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarga skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu bowiem nie dotyczy ona katalogu aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 ppsa; 2. prawa materialnego art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 poz. 1153, dalej usg) przez pominięcie i orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarga skarżącego jest niedopuszczalna oraz podlega odrzuceniu bowiem brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego; skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 32-34). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które dotyczących podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać, zgodnie z art. 193 zdanie pierwsze ppsa, który pozwala na odpowiednie zastosowanie tej możliwości do postanowień odrzucających skargę, od których służy skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 19.12.2013 r. I OSK 2636/12, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 ppsa. Brak jest bowiem przesłanek, by uznać, że w takim przypadku występuje sytuacja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc należy wykluczyć dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Natomiast działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga się o prawach i obowiązkach strony postępowania. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. Prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. W uzasadnieniu uchwały z 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85), skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że unormowania ugn w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, że mienie to ma służyć, przede wszystkim, celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń (także postanowienie NSA z 22.2.2010 r. I OSK 207/10, cbosa). Ograniczenia te - dokonywane, m.in., przez procedurę przetargową - nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Uznać należy, że organ, rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącego. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego, czyli - co do zasady - jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w ugn zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że czynności podejmowane w toku postępowania przetargowego mają charakter czynności cywilnoprawnych. W zakresie, w którym przepisy ugn nie regulują sposobu prowadzenia przetargu, zastosowanie mają przepisy KC (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 180-181, nb 1-2 do art. 38 ugn). Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę w przedmiocie sprzedaży nieruchomości z przeprowadzeniem przetargu, gdyż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ppsa, a w szczególności w punkcie 4 tego paragrafu, tj. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela, o ile zawiera element władztwa, o tyle nie jest to element władztwa administracyjnego. Konsekwencje w zakresie stosunków pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu cywilnym. Sprawy dotyczące sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Nie można też mówić w takim wypadku o aktach sprawy administracyjnej, czyli zbiorze dokumentów mających znaczenie dla sprawy oraz dla toku postępowania administracyjnego. Sprawy cywilne, a taki charakter ma przedstawiona przez skarżącego kwestia, są rozpoznawane - stosownie do art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm., dalej kpc) i art. 177 in princ. Konstytucji RP - przez sądy powszechne. Skarga do sądu administracyjnego, może dotyczyć wyłącznie takich aktów i czynności, które mają charakter publicznoprawny. Nie mogą to być więc takie akty lub czynności, które stanowią działania organów administracji publicznej w sferze cywilnoprawnej i stanowią czynności cywilnoprawne, tj. czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 60). Niezależnie od zaprezentowanej powyżej argumentacji, wskazać trzeba, że -zgodnie z art. 40 ust. 5 zdanie pierwsze ugn - uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Na marginesie należy stwierdzić, że termin na zaskarżenie czynności związane z przeprowadzeniem przetargu wynosił 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu tj. dnia 5 marca 2025 r. Skarżący złożył natomiast skargę do Wojewody Mazowieckiego w dniu 9 maja 2025 r., a więc po przepisanym terminie (k. 10-11). Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, na podstawie art. 184 w zw. w zw. z art. 193 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 ppsa, wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (uchwała NSA z 4.2.2008 r. I OPS 4/07).