I OSK 1899/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1110/15 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/GL 1110/15 oddalił skargę P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia [...] października 2014 r. P. P. zam. ul. [...] złożył do Starosty [...] wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W. oznaczonych jako działki[...],[...] i [...] – w prawo własności. Przedstawił jednocześnie wymaganą prawem dokumentację poświadczającą, iż jest on użytkownikiem ww. nieruchomości. Pierwotnie użytkownikiem nieruchomości była B. S.A. w B. Prawo to zostało następnie nabyte przez W. P. (umowa w formie aktu notarialnego sporządzona dnia [...] października 1996 r. przed notariuszem K. M. rep. A nr [...]). Na mocy umowy sporządzonej dnia [...] sierpnia 1997 r. zawartej przed notariusz J. S. (rep. A nr [...]) prawo powyższe zostało nabyte przez małżonków I. i P. P. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej. Wreszcie na mocy umowy o podział majątku wspólnego, zawartej dnia [...] lipca 2008 r. przed notariusz A. S. (rep. A nr [...]), prawo użytkowania wieczystego obejmujące wyżej wymienione działki uzyskał P.P.. Co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego były zabudowane domem wczasowym, budynkiem gospodarczym i wiatą – obecnie [...]. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w W. obejmującej działki [...],[...], i [...] w prawo własności. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym nieruchomość jest zabudowana obiektem hotelowym. W świetle zaś wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. K 29/13 opublikowanym w Dz. U. poz. 373) w rozstrzyganej sprawie należało zastosować art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, która nastąpiła w 2011 r. Inaczej mówiąc ocena stanu faktycznego winna zostać dokonana wedle brzmienia art. 1 ust. 1 z dnia 29 lipca 2005 r. w jego pierwotnym brzmieniu. Zatem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą ubiegać się osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Nieruchomość, której dotyczy postępowanie zabudowana jest zaś hotelem (dawny dom wczasowy). Brak zatem w sprawie przesłanki do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia na rzecz wnioskującego. Odwołanie od tej decyzji złożył P.P.. Zarzucił on organowi I instancji błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i użytego tam określenia "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe". W ocenie odwołującego się nieruchomości, przekształcenia których prawa użytkowania domaga się, przynajmniej częściowo jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe (gdyż P.P. zamieszkuje w hotelu). Niezależnie od tego podniósł szereg zarzutów formalnych dotyczących między innymi niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i wreszcie nieuzasadnione przedłużanie terminu wydania rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. Uznał, że wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. Należało w sprawie zastosować powyższy przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Zatem można się domagać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Nieruchomość, której użytkownikiem wieczystym jest P. P. jest przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej (hotel). Bez znaczenia, w ocenie organu II instancji jest to, że wnioskujący faktycznie w tym hotelu zamieszkuje. Skargę na powyższą decyzję złożył P.P., domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a.poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji, - art. 107 § 3 w związku z art. 35 i 36 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia, - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, - art. 7, art. 77 i art. 4 K.p.a. poprzez pominięcie dostępnych organowi dowodów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i użytego tam określenia "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe". Organy administracji nie ustaliły bowiem, w jakim zakresie nieruchomość jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe skarżącego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy przed Sądem zarówno skarżący jak i jego profesjonalny pełnomocnik nie potrafili odpowiedzieć na pytanie, czy część hotelu którą zamieszkuje P.P. została wyodrębniona jako odrębny lokal i czy została założona dla niej odrębna księga wieczysta. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. K 29/13, opublikowanym w Dz. U. poz. 373, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Konsekwencją powyższego orzeczenia jest to, że ocena prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna następować wedle stanu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Oznacza to (co zresztą nie jest przez skarżącego kwestionowane), iż na dzień orzekania przez organy administracji w sprawie o wspomniane przekształcenie mogła się ubiegać: - osoba fizyczna będąca w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub zabudowanej garażem albo przeznaczonej pod tego typu zabudowę oraz osoba fizyczna będą w tym dniu użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej, - osoba fizyczna będąca w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskała: a) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r., b) na podstawie artykułu 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), - właścicielu lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, pod warunkiem, że jego prawo użytkowania wieczystego spełnia warunki określone w pkt 1 powyżej, - spółdzielnia mieszkaniowa będąca właścicielem budynku mieszkalnego lub garażu, pod warunkiem, że jej prawo użytkowania wieczystego spełnia wyżej wymienione warunki, - osoba fizyczna będąca następcą prawnym osób wymienionych powyżej oraz osoba prawna będąca następcą wyżej wymienionych osób prawnych. Sąd stwierdził, iż organy administracji prawidłowo zinterpretowały treść art. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. w związku z przytoczonym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. P. P. domaga się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościach oznaczonych jako działki [...],[...], i [...] – w prawo własności podnosząc, iż wybudowany na nich hotel [...] (dawny dom wczasowy) pełni w istocie funkcję mieszkaniową. Na dowód tego przedłożył "projekt rozbudowy budynku mieszkalno-hotelowego [...] – ul. [...], [...] W. [...]" oraz zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. stwierdzające, iż projekt wydzielenia samodzielnego lokalu mieszkalnego w budynku usługowo-mieszkalnym, tj. Hotel [...] spełnia wymagania określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W ocenie Sądu skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nieruchomość, której przekształcenia domaga się, spełnia kryteria określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Nie można w żaden sposób przyjąć, iż jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe. Znajduje się na niej hotel, czyli jest wykorzystywana na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jak trafnie stwierdziły organy administracji nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, iż skarżący tam faktycznie zamieszkuje. Analiza wydruku z księgi wieczystej wspomnianych nieruchomości (na dzień [...] czerwca 2015 r.), znajdującej się w aktach sprawy pozwala jedynie na stwierdzenie, że na przedmiotowych działkach znajdują się: dom wczasowy, budynek gospodarczy i wiata. Zatem twierdzenia P.P. nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Również na rozprawie nie był on w stanie stwierdzić, czy doszło do wyodrębnienia (prawnego) odrębnej własności lokalu, w którym ma zamieszkiwać. Niezależnie od tego Sąd dokonał własnych ustaleń w tym zakresie w oparciu o wspomniany wyżej wydruk z księgi wieczystej. Bezzasadne są w związku z tym zarzuty skarżącego dotyczące niewyjaśnienia, czy nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe, gdyż z akt sprawy wynika jasno, iż taka sytuacja nie miała miejsca. P.P. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r . poz. 1369 - dalej jako "P.p.s.a.") oraz art. 151 w związku z art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w wyniku przyjęcia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji niezgodnie zobowiązującą w tym zakresie procedurą, a to z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257) w związku z art. 35 i 36 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 7 i 77 § 1 i § 4 K.p.a.; 2 naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459) poprzez akceptowanie przez sąd administracyjny błędnej wykładni zawartego w przepisie pojęcia "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" dokonanej przez organ administracji, a skutkującej niezastosowaniem przepisu i odmową przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez Starostę [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze Zn. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Wiśle obejmującej działki 3523, 3515, i 3524 w prawo własności. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma okoliczność, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarżący kasacyjnie P. P. okazał do wglądu decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w W. obejmującej działki [...], [...], i [...] w prawo własności (kserokopię włączono do akt sprawy). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygających tą sprawę co do istoty wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art.156 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1518/10, Lex nr 965915). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968). Wskazać należy, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 632). Odnosząc przedstawione wywody prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można w sposób pewny powiedzieć, że obecnie rozpoznawana sprawa jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z porównania sentencji wyżej wskazanych decyzji organu pierwszej instancji wynika, że dotyczą one tego samego podmiotu i przedmiotu, a podstawę prawną ich wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Jednak z okazanej do wglądu sądowi decyzji nie wynika czy jest ona decyzją ostateczną. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii w drodze stosownego postępowania dowodowego pozwoli na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Fakt istnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie był znany Sądowi pierwszej instancji w dacie orzekania, obiektywnie podważa jednak ustalenie Sądu Wojewódzkiego w zakresie stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa zaskarżonego wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 141§ 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. uzasadnionym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą, czy rzeczywiście w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Jeśli tak, to rzeczą organów będzie rozpoznanie wniosku P.P. z dnia [...] października 2014 r. w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.