I OSK 188/25

Dnia 10 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1087/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 lutego 2024 r. nr DSZ-V.4321.1.581.2023.MU w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1087/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 lutego 2024 r. nr DSZ-V.4321.1.581.2023.MU w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2024 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 lutego 2023 r., o ustaleniu i zobowiązaniu [...] do zwrotu nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dzieci [...], [...] i [...] w okresie od 1 marca 2018 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 4124,00 zł łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że świadczenia rodzinne zostały skarżącej przyznane decyzją Burmistrza Miasta Żywiec na skutek jej wniosku i załączonych do wniosku dokumentów oraz braku oświadczenia, że skarżąca lub członek rodziny przebywa poza granicami kraju i osiąga z tego tytułu dochód. Zdaniem Ministra, brak jest okoliczności wskazujących na błędne działanie organu przyznającego świadczenia rodzinne. Minister podkreślił, że w związku z odmową przyznania skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 1 marca 2018 r. do 31 października 2018 r,, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, należy uznać, iż świadczenia rodzinne w kwocie 4 124 zł wypłacone za okres od 1 marca 2018 r. do 31 października 2018 r., są świadczeniami nienależnie pobranymi i prawidłowo zobowiązano skarżącą do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 23a ust. 2 i art. 30 ust. 1 i 2 uśr do uznania zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, pobranych przez skarżącą na dzieci [...], [...] i [...] za okres od 1 marca 2018 r. do 31 października 2018 r. za nienależnie pobrane. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wprowadzając warunek stosownego pouczenia ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, że świadczenie im nie przysługuje. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (dalej: uśr) poprzez zaaprobowanie błędnego stanowiska Organu I i II instancji i nieuwzględnienie zarzutu naruszenia cytowanych przepisów podczas, gdy wypłacone Skarżącej świadczenie wychowawcze spełniło swój cel określony w cytowanym przepisie, ponieważ zostało w całości przeznaczone na częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci: [...], [...] i [...], w tym z opieką nad nimi i zaspokojeniem ich potrzeb życiowych, co stanowi okoliczność, która ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne; b. art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr w zw. z art. 68 ust. 1 pkt b ppkt i Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku - w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia tychże przepisów i zaaprobowanie błędnej wykładni i błędnego stanowiska Organu II instancji, zgodnie z którym ogólne pouczenie o treści art. 25 ust. 1 uśr jest równoznaczne z pouczeniem strony o braku uprawnień do pobierania świadczeń rodzinnych, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Organu I instancji i bezzasadnym uznaniem, że świadczenia wypłacone Skarżącej w okresie od 01.03.2018 roku do 31.10.2018 roku są świadczeniami nienależnie pobranymi, podczas, gdy: - pouczenie o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr musi mieć zindywidualizowany charakter dostosowany do sytuacji konkretnej osoby i odnosić się do konkretnego świadczenia pobieranego przez uprawnionego, a pouczenia takiego nie zastępuje przytoczenie treści przepisów prawa. Ponadto pouczenie winno zostać sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata świadczenia, - pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest niewystarczające do uznania, iż Skarżąca była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do zasiłku rodzinnego; - zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że (mimo błędnego pouczenia) Skarżąca wypełniła ciążący na niej obowiązek i poinformowała odpowiedni Organ o fakcie wykonywania przez [...] pracy zarobkowej na terenie Holandii w wyżej wskazanym okresie; - Ojciec dziecka - [...] nie pobierał jakiegokolwiek świadczenia na terenie Holandii; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez jego nie zastosowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i skutkowało błędnym zaaprobowaniem stanowiska Organów I i II instancji i nie uwzględnieniem zarzutów Skargi, dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegającego na nieuwzględnieniu zarzutu naruszenia tychże przepisów i złamaniu zasad praworządności, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności pominięciu istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, dotyczącej faktu: - środki z tytułu zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, wypłacone Skarżącej w rozpatrywanym okresie, zostały w całości przeznaczone na częściowe porycie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci: [...], [...] i [...], w tym z opieką nad nimi i zaspokojeniem ich potrzeb życiowych; - nie pobierania przez [...] jakiegokolwiek świadczenia na terenie Holandii; b. art. 151 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżone decyzje Organów obu instancji były prawidłowe i odpowiadały przepisom prawa. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dochodząc jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizując zarzuty kasacyjne w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Uznanie świadczenia (zasiłki rodzinne wraz z dodatkami) za nienależnie pobrane wymaga zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze - świadczenie rodzinne wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia rodzinnego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia rodzinnego; a po drugie - osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania w określonych okolicznościach. W rozpoznawanej sprawie podstawę zaskarżonych decyzji (z dnia 23 lutego 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 lutego 2023 r.) stanowi art. 21, art. 23a ust. 9 i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j,: Dz. U. z 2022 r., poz. 615) a także art. 68 ust. 1b ppkt (i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. (WE) L 166/1 z dnia 30.04.2004 r. ze zm,). Osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się: [...] świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr). Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8 uśr). Wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio (art. 23a ust. 9 uśr). Kryterium które zostało wzięte pod uwagę w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2020 r. o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 marca 2018 r. do 31 października 2018 r. - to kryterium dochodowe, czyli przekroczenie dochodu rodziny w związku z wyjazdem ojca dzieci na teren innego kraju w celach zarobkowych, obraz brak poinformowania organu we właściwym momencie o tym fakcie. Od decyzji tej skarżąca odwołania nie złożyła czyli jej nie zakwestionowała, w ten sposób pośrednio ją akceptując. W konsekwencji powyższego Wojewoda Śląski był ustawowo zobligowany do wydania, w odrębnym postępowaniu, decyzji (aktualnie analizowanej w postępowaniu przed NSA zaskarżonej decyzji I i II instancji z dnia 13 lutego 2023 r. i 23 lutego 2024 r.), na mocy której stwierdził, że świadczenia rodzinne w wysokości 4124 zł wypłacone skarżącej za okres od 1 marca 2018 r. do 31 października 2018 r. (czyli wtedy gdy mąż skarżącej przebywał w celach zarobkowych na terytorium Holandii) były świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie jest przy tym brane pod uwagę ani analizowane w niniejszym postępowaniu czy środki podlegające zwrotowi zostały wydane zgodnie z przeznaczeniem ani czy ojciec dzieci pobierał na terytorium Holandii jakiekolwiek świadczenie na dzieci. W świetle przestawionej analizy nie mógł być zatem uznany za skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 1a skargi kasacyjnej bowiem dotyczy on decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2020 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 marca 2018 r. do 31 października 2018 r. Skoro jednak decyzji tej skarżąca nie zaskarżyła to stała się ona prawomocna. Dopiero w następstwie prawomocnego zakończenia postępowania decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2020 r. została wydana aktualnie rozpoznawana zaskarżona decyzja Ministra z dnia 23 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 lutego 2023 r. w postępowaniu o uznaniu zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do ich zwrotu wraz z odsetkami. Tym samym zarzut materialny naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uśr jest chybiony w niniejszym postępowaniu. W granicach materialnych rozpoznawanej sprawy pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ administracji publicznej o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym i obowiązku jego zwrotu. Decyzja orzekająca w powyższym zakresie jest aktem ściśle związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy. Po pierwsze, przyznanie przez Burmistrza Miasta Żywca świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami. Po drugie, stwierdzenie przez Wojewodę, że w konkretnej sprawie po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po trzecie, uchylenie z tej przyczyny wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Zaistnienie drugiego i trzeciego elementu implikuje wydanie decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym jeśli zostało wypłacone (a w niniejszej sprawie wypłacono świadczenie rodzinne wraz z dodatkami) i obowiązku jego zwrotu. Przy czym jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna (autonomiczna) od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Wskazane powyżej obiektywne elementy stanu faktycznego stanowią obligatoryjne przesłanki dla sprawy stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami i obowiązku jego zwrotu wraz z odsetkami. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 23a ust. 9 w zw. z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 8 uśr. Również wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - Skarżąca była prawidłowo pouczona, że co do zasady, że świadczenie w kraju nie przysługuje, jeśli przysługuje ono za granicą, a także o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu właściwego o wyjeździe członka rodziny za granicę, a także każdorazowo o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, oraz że niepoinformowanie niezwłocznie o tym fakcie może skutkować koniecznością zwrotu pobranych świadczeń. [...] składając w dniu 11.09.2017 roku wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w drukach wniosku podpisała pouczenie o konieczności niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W pouczeniu do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wytłuszczonym drukiem wskazano konsekwencje niedopełnienia obowiązków po stronie wnioskodawcy, a mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Pod treścią tegoż pouczenia nakreślony jest czytelny podpis strony wraz z datą 11.09.2017 roku. Z obowiązku tego skarżąca się nie wywiązała i nie poinformowała we właściwym terminie organu o okoliczności świadczenia przez męża pracy w Holandii. Przedmiotowe pouczenie zawierała – ponadto – decyzja Burmistrza Miasta Żywca z dnia 25 października 2017 r., nr ZR.8250-1053/2017 przyznająca [...] zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dzieci [...], [...] i [...] w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Jak trafnie ustalił Sąd wojewódzki, skarżąca była zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Taką okolicznością było niewątpliwie uzyskiwanie przez męża skarżącej od stycznia 2018 r. dochodu na terenie Holandii. Skarżąca o tej okoliczności poinformowała organ dopiero 16 lipca 2018 r., sześć miesięcy po jej powstaniu a zatem nie uczyniła tego niezwłocznie. W tej sytuacji, organ był zobowiązany wydać decyzję o ustaleniu, że wypłacone świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobrane i o zobowiązaniu skarżącej do jego zwrotu, co zasadnie zaakceptował zaskarżony wyrok. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, że treść tego zarzutu zupełnie nie nawiązuje do treści uzasadnienia wyroku i wyrażonych w nim poglądów Sądu I instancji. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że okoliczności faktyczne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie zostały jednoznacznie wyjaśnione, a w konsekwencji organy obu instancji dopełniły obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowały właściwe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swe stanowisko przedstawiły w uzasadnieniach decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji przedstawionej analizy nietrafny jest oczywiście także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jak już wykazano Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko orzekających w sprawie organów o nienależnie pobranym świadczeniu rodzinnym wraz z dodatkami, we wskazanym w decyzji okresie i konieczności jego zwrotu wraz z odsetkami. Tym samym, zrealizowana niniejszym przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2024 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania dla organu bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem 14 dniowego terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. pozostając nieskuteczną.