I OSK 1879/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 296/22 w sprawie ze skargi V. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA") wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 296/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z poźn. zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. L. i V. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z [...] sierpnia 2018 r., nr [...],w przedmiocie odmowy przyznania V. L. zasiłku okresowego na częściowe zabezpieczenie bieżących potrzeb w lipcu 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm., dalej u.p.s.). Z art. 38 ust. 1 u.p.s. wynika, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił przesłanki konieczne do jego przyznania. Natomiast odmowa przyznania zasiłku okresowego jest uzasadniona wówczas, gdy w okolicznościach danej sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych oraz wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ustawy i art. 11 ust. 2 u.p.s. Pomoc państwa ma bowiem charakter subsydiarny i pozwala na interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. WSA wskazał, że V. L. podaniem z [...] lipca 2018 r. wystąpiła o przyznanie zasiłku okresowego na częściowe zabezpieczenie bieżących potrzeb oraz zasiłku na dożywianie dzieci. Wnioskodawczyni spełniła warunki formalne kwalifikujące ją do przyznania wsparcia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia spowodowana była natomiast przeszkodą wynikającą z art. 11 ust. 2 u.p.s. a mianowicie odmową podpisania kontraktu socjalnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, rację ma Kolegium twierdząc, że odmowa zobowiązania się przez V. L., w ramach kontraktu socjalnego, do rozpoczęcia poszukiwania pracy oraz odmowa podjęcia w ogóle zatrudnienia w okresie 2-3 lat, jak też podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia w dziedzinie innej niż wyuczona ([...]) i w określonych godzinach stanowi jednoznacznie o braku chęci podjęcia przez ww. wysiłku w kierunku samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. V. L. zajmuje postawę negatywną względem realizacji jakichkolwiek zadań prowadzących do jej reintegracji zawodowej. Wielokrotnie i konsekwentnie odmawiała podpisania kontraktu socjalnego w kwestii podjęcia proponowanego zatrudnienia czy określonych kroków ułatwiających odnalezienie się na rynku pracy, w tym m.in. poprzez oferowaną rekrutację w ramach Centrum Integracji Społecznej. Wnioskodawczyni nie wykazała tym samym dążeń do poprawy trudnej sytuacji jej rodziny składającej się z dwojga małoletnich dzieci oraz niepracującego, niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża. Jednocześnie WSA zaznaczył, że V. L. jest osobą zdolną do pracy, co wynika to z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nr [...] z [...] lipca 2017 r. Posiada również możliwość podjęcia we własnym zakresie kroków w celu znalezienia – samodzielnie lub z pomocą przeznaczonych do tego instytucji - odpowiadającego jej zatrudnienia, co zbędnym czyniłoby konieczność podpisania przez nią kontraktu socjalnego, a przez to – przyjęcia warunków tym kontraktem określonych. Tymczasem zarówno z oświadczeń składanych w toku postępowania administracyjnego, jak i z treści odwołania i skargi wyraźnie wynika, że skarżąca nie zamierza podjąć zatrudnienia nie tylko w proponowanej formie, ale w ogóle. Wnioskodawczyni jest osobą długotrwale bezrobotną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle dyspozycji z art. 11 ust. 2 u.p.s., odmowa zawarcia kontraktu socjalnego stanowić może podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jakkolwiek z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wynika, iż w przypadku braku współdziałania w postaci odmowy podpisania kontraktu socjalnego organ "może", a więc nie musi, odmówić przyznania świadczenia, to jednak skorzystanie z tej kompetencji przez organ w okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał za uprawnione. Z akt sprawy wynika, że odmowie podpisania kontraktu socjalnego towarzyszyło bardzo negatywne stanowisko skarżącej oraz jej męża względem możliwości przyjęcia zobowiązań zawartych w kontrakcie. Podkreślali oni swój sprzeciw wobec "zmuszania" do pracy. Okoliczności te, zdaniem WSA, zostały prawidłowo ocenione przez organ jako brak współpracy ze strony skarżącej i jej męża (który przecież miał być również beneficjentem wnioskowanego świadczenia) w celu zmiany sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.s.p. Na powołany wyrok Sądu pierwszej instancji A. L. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak uchylenia skarżonych decyzji, pomimo błędnego ustalenia przez organy obu instancji, że żona skarżącego byłaby w stanie wykonywać proponowany kontrakt socjalny w sytuacji, gdy spoczywa na niej obowiązek opieki nad skarżącym (niepełnosprawnym w stopniu znacznym) oraz dwojgiem dzieci w wieku wczesnoszkolnym 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 6 pkt 6 oraz art. 11 ust. 3 u.p.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia skarżonych decyzji, które odmówiły przyznania rodzinie skarżącego zasiłku okresowego z uwagi na niepodpisanie przez żonę skarżącego kontraktu socjalnego, podczas gdy żona skarżącego nie byłaby w stanie wykonywać proponowanego jej kontraktu socjalnego z uwagi na dobro i potrzeby jej rodziny, w tym na konieczność opieki nad skarżącym (niepełnosprawnym w stopniu znacznym i wymagającym pomocy w samodzielnej egzystencji) oraz dwojgiem dzieci w wieku wczesnoszkolnym. Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i uchylenie poprzedzających go decyzji organów I i II instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc decyzji przyznającej rodzinie skarżącego zasiłek okresowy, o którym mowa w art. 38 u.p.s. za miesiąc lipiec 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotów kosztów postępowania. Pełnomocnik z urzędu skarżącego złożył wniosek o przyznanie na jego rzecz kosztów niepopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu urzędu oraz zwrotu udokumentowanych wydatków, składając oświadczenie, że opłata w tym zakresie nie została uiszczona w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie, przedstawione przez Sąd pierwszej instancji wyniki kontroli nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż WSA nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że prawo nie zostało przez organ naruszone, zatem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją tego przepisu. Nie sposób bowiem utożsamić wyroku niezgodnego z oczekiwaniami skarżącego z wyrokiem niezgodnym z prawem. A stanowisko skarżącego kasacyjnie sprowadza się w istocie do polemiki z prawidłowo poczynionymi ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające, którą prawidłowo podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Podnoszona przez skarżącą okoliczność braku możliwości wykonywania pracy ze względu na potrzebę sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i małoletnimi dziećmi prawidłowo została zestawiona z możliwościami pomocy społecznej oraz zasobami zawodowymi strony, wynikającymi zarówno z jej wykształcenia zawodowego jak i ze stanu zdrowia. Albowiem, przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, ale rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku, organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Istotne jest, by pomoc społeczna wspierała osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust.1 u.p.s.). Wspierać nie oznacza wyręczać, przejmować w całości obowiązek zaspokojenia potrzeb strony lecz współdziałać w jej wysiłkach i staraniach zmierzających do poprawy warunków życia, w tym warunków finansowych. Przepis art. 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co z kolei oznacza podjęcie przez zainteresowanych aktywności w określonym kierunku, przez którą należy rozumieć działanie np. w celu znalezienia sobie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Podkreślić zatem należy, że pomoc przyznawana na gruncie u.p.s. - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, do pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej. Innymi słowy, powyższe oznacza, że nie każda trudna sytuacja życiowa wymieniona w art. 38 ust. 1 u.p.s. (np. bezrobocie) będzie uprawniała do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Trudna sytuacja musi więc być połączona z niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia przez osobę wnioskującą o tę pomoc. Organy pomocy społecznej nie wyręczają bowiem obywatela z obowiązku utrzymania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (zob. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy te są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Bierna i usztywniona postawa skarżącej co do niemożności podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej bez względu na rozmiar i rodzaj pracy prawidłowo została zakwalifikowana jako brak współdziałania z organem pomocowym, co uprawniało organ do powstrzymania się od udzielenia pomocy ze względu na przepis art. 11 ust. 2 u.p.s., który przewiduje, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której zależy udzielenie bądź nieudzielenie wnioskowanej pomocy. Norma art. 11 ust. 2 u.p.s. została zatem oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (zob. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do zbadania zgodności z prawem takiej decyzji. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola Sądu ma zatem jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym umożliwiającej udzielenie pomocy, w tym skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i samodzielnego, odpowiedzialnego życia w społeczeństwie (zob, wyrok NSA z: 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1415/07, Lex 489083; 13 kwietnia 2011 r., I OSK 1087/10, Lex 1080871). Natomiast, szczególnym przypadkiem braku współdziałania jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art.108 ust.1 u.p.s. Skarżąca kasacyjnie V. L. orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS nr [...] z [...] lipca 2017 r. została zaliczona do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności, co oznacza brak przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia. Ponadto, jest osobą w wieku aktywności zawodowej, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, posiadającą predyspozycje do podjęcia zatrudnienia, w tym poczynienia także samodzielnych kroków w celu znalezienia pracy, tym bardziej że ma pożądany na rynku pracy zawód [...]. Z pomocy w formie zasiłku okresowego rodzina L. korzystała od maja 2015 r. i łącznie otrzymała kwotę [...] zł, w tym [...] zł w 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. pracownik socjalny zaproponował V. L. podpisanie kontraktu socjalnego, którego celem miała być m.in. aktywizacja skarżącej, jednak strona odmówiła jego podpisania. Pomoc w formie zasiłku okresowego na okres maj-czerwiec 2018 r. została stronie przyznana, ale jednocześnie wnioskodawczyni została poinformowana w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2018 r. o skutkach niepodpisania kontraktu socjalnego. V. L. nie podjęła jednak zatrudnienia we własnym zakresie oraz nie poczyniła żadnych działań w celu poprawy sytuacji materialno-bytowej swojej rodziny, odmówiła też rekrutacji w Centrum Integracji Społecznej w [...] pozbawiając się możliwości zmiany kwalifikacji zawodowych mogących skutkować pozyskaniem stałego zatrudnienia. Z oświadczeń skarżącej składanych w toku postępowania wynika, że nie zamierza ona podjąć zatrudnienia nie tylko w proponowanej formie ale w ogóle. V. L. odmawiając podpisania kontraktu socjalnego w istocie odmówiła współdziałania z organem pomocowym w ramach podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej strony, co uzasadniało zastosowanie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 6 u.p.s. i właściwie to ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie znajdując podstaw do zakwestionowania powyższych ustaleń. Słusznie zwracając uwagę, że negatywne rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie zasiłku okresowego na częściowe zabezpieczenie bieżących potrzeb w lipcu 2018 r. nie wpłynęło ujemnie na sytuację osób pozostających na utrzymaniu skarżącej, a będących pod regularną opieką organu pomocowego. Bowiem organ, mając na uwadze dobro dwojga małoletnich dzieci stron, udzielił wsparcia w formie zasiłku celowego na zakup żywności w okresie od lipca do sierpnia 2018 r. w łącznej wysokości [...] zł., realizując w ten sposób wskazania z art. 11 ust. 3 u.p.s. oraz zachowując zasady pomocy społecznej określone w art. 3 ust. 1 u.p.s. Pomoc społeczna spełnia bowiem funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Tym samym, odmowa podpisania kontraktu socjalnego, wypełnia przesłankę braku współdziałania, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., a postawa skarżącej i jej męża prawidłowo została oceniona przez organ i sąd pierwszej instancji jako uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia. Stąd też zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 6 pkt 6 oraz art. 11 ust. 3 u.p.s. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, gdyż zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek w tym przedmiocie składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.