I OSK 1873/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1606/23 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr KOC/1115/Go/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r. (sygn. akt I SA/Wa 1606/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu (dalej: "p.p.s.a.’) - oddalił skargę G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr KOC/1115/Go/23 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 34/SD/2023 o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako: "[...]" rej. hip. [...], a stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G.S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 214 w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 9 c) ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") - poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że teren działki ewidencyjnej o nr [...] jest wykorzystywany na cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt 9 c) u.g.n., podczas gdy teren działki ewidencyjnej o nr [...] nie jest wykorzystywany na cel publiczny - w rozumieniu art. 6 pkt 9 c) u.g.n. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 214 w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. - poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że w sytuacji, gdy wyłączenia uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego dotyczą części działki nr [...], organy zasadnie odmówiły uwzględnienia wniosku dekretowego w zakresie całej działki nr [...], podczas gdy w takiej sytuacji brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 214a ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 u.g.n. - poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że w sytuacji, gdy wyłączenia uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego dotyczą części działki nr [...], organy zasadnie odmówiły uwzględnienia wniosku dekretowego w zakresie całej działki nr [...], podczas gdy w takiej sytuacji brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 4. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez niepoddanie w ramach sądowej kontroli skarżonego postanowienia wnikliwej analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności pominięcia faktu, że działka nr [...] nie jest wykorzystywana na cel publiczny, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i tym samym oddalenie skargi skarżącego i to w sytuacji, gdy poprzedzające wyrok orzeczenia zawierały nieprawidłowe rozstrzygnięcia, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na: -) przyjęciu, że działka nr [...] jest terenem ogólnodostępnym, podczas gdy nie potwierdza tego zebrany w sprawie materiał dowodowy, -) zaniechaniu ustaleń w zakresie tego kto, w jakim zakresie i na jakiej podstawie faktycznie lub prawnie włada działką nr [...], podczas gdy ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że niezasadnie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej ( w tym wypadku w odniesieniu do zaskrzonej decyzji) i stosują środki określone w ustawie. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., zamiast postulowanego przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. uwarunkowane było tylko oceną legalności tej decyzji, której dokonał Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. jako: "[...]" rej hip. [...], a stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], uwzględnił całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W szczególności wskazał, że przyczyną odmowy ustanowienia na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości była okoliczność, że część z niej, w postaci aktualnej działki ewidencyjnej o numerze [...] była wykorzystywana na cele publiczne, a pozostała część, to jest działka o numerze ewidencyjnym [...] została zabudowana budynkiem usytuowanym przy ul. [...], przy czym grunt ten pozostawał we współwłasności: m.st. Warszawy, Skarbu Państwa i osób fizycznych. Z uwagi zatem na treść art. 214a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 pkt 9 c) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n.) wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do w/w gruntu nie mógł być uwzględniony. Uzasadniając zarzuty procesowe, skarżący podnosił, że w niniejszej sprawie dokonano dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału a co z kolei miało świadczyć o istotnym naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wadliwie bowiem ustalono, że działka nr [...] była terenem ogólnodostępnym, choć materiał dowodowy tego nie potwierdzał a jednocześnie zaniechano ustaleń w zakresie tego kto, w jakim zakresie i na jakiej podstawie faktycznie lub prawnie tą działką władał. Zdaniem skarżącego zatem Sąd Wojewódzki pominął, że działka nr [...] nie była wykorzystywana na cel publiczny. W ocenie składu orzekającego, z tym stanowiskiem nie można się było jednak zgodzić. Z ustaleń organów obu instancji, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki, wynikało, że działka nr [...] była w części: terenem zieleni urządzonej, placem zadrzewionym i zakrzewionym, zaś w części stanowiła dojście do budynku znajdującego się przy ul. [...], z usytuowanymi na niej ciągami pieszymi i wejściami do klatek schodowych, a pod całym jej terenem rozmieszczona była też sieć centralnego ogrzewania. Był to zatem teren, który musiał być dostępny dla nieograniczonej liczby osób. Powyższe ustalenia oparte zaś zostały na: analizie geodezyjnej z dnia 23 sierpnia 2021 r. (dotyczącej określenia obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" w oparciu o aktualnie występujące działki geodezyjne), wydruku ze strony internetowej https://mapy.geoportal.gov.pl (w kolorze), a z którego wynikało, że na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalny [...], zaś na działce nr [...] - teren zielony i zagospodarowany dziedziniec (plac) wewnętrzny przy budynkach, wydruku ze strony internetowej https://mapa.um.warszawa.pl (w kolorze), z którego z kolei wynikał przebieg sieci centralnego ogrzewania przez teren działki nr [...] a także na sześciu zdjęciach w kolorze, przedstawiających teren zieleni urządzonej na działce nr [...] wraz z urządzonym na niej placem (skwerem) częściowo zadrzewionym i zakrzewionym, na którym znajdowało się dojście do budynku przy [...], z usytuowanymi ciągami pieszymi i wejściami do klatek schodowych. Jak z powyższego zatem wynikało, skoro z placu (skweru, dziedzińca wewnętrznego ) znajdowało się m. in. dojście do budynku mieszkalnego wraz z ciągami komunikacyjnymi i wejściami do klatek schodowych, to niezależnie jak generalnie można by rozumieć pojęcie "dziedzińca wewnętrznego " (na którego słownikową definicję powoływano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), z całą pewnością należało przyjąć, że teren ten musiał być traktowany jako teren publiczny, gdyż musiał być on terenem ogólnodostępnym. Bez wpływu na powyższe pozostawało przy tym też to, iż działki nr [...] i nr [...] (z której na potrzeby niniejszego postępowania, decyzją z dnia 5 listopada 2015 r., wydzielono m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha) były objęte uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 38, poz. 525) a zgodnie z którym to planem, obie ww. działki były położone na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowych, oznaczonym symbolem E1 MW(U), działka nr [...] zaś - była też przeznaczona pod zieleń urządzoną (symbol ZP). Wprawdzie bowiem, po myśli § 2 ust. 1 pkt 36 w/w planu, ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o terenach zieleni urządzonej to należy przez to rozumieć publiczne lub niepubliczne tereny, w zagospodarowaniu których przeważa szata roślinna, ale – jak wyżej wspomniano - skoro teren ten już był w wyżej przedstawiony sposób urządzony ( a owo urządzenie było zgodne z planem) to nie można było przyjmować, jak chciał tego skarżący, że sporny teren mógł być traktowany nie jako teren publiczny. Przechodząc do kwestii prawnomaterialnych, wyjaśnić trzeba, że po myśli art. 6 pkt 9 c) u.g.n., celami publicznymi – w rozumieniu tej ustawy jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Biorąc zatem pod uwagę to co wyżej zostało powiedziane, ustalenia organu co do sposobu zagospodarowania spornego terenu - w części dotyczącej działki nr [...] - spełniało definicję zawartą w art. 6 pkt 9 c) u.g.n. Zgodnie zaś z art. 214a ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (dodanym do ustawy gruntowej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 1271), odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 (pkt 1) oraz sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich (pkt 2). Istotna jest przy tym także treść art. 214 a ust. 2 u.g.n,, gdyż przepis ten stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Wbrew stanowisku skarżącego, literalna treść tego przepisu wskazuje więc, że wystarczy by w danej sytuacji zawarte w art. 214a ust. 1 u.g.n. wyłączenia dotyczyły tylko części gruntu, budynku lub ich części składowych, to przepis art. 214a ust. 1 u.g.n. będzie miał w takim przypadku zastosowanie. Zdaniem składu orzekającego, uzasadnieniem wprowadzenia takiej regulacji prawnej, której istota polegała na nakazaniu organowi wydania orzeczenia o odmowie uwzględnienia wniosku "dekretowego" nawet w sytuacji, w której przesłanka negatywna dotyczyłaby jakiejkolwiek części gruntu objętego tym wnioskiem, wydaje się stanowić dążenie do jak najszerszego zagwarantowania właścicielowi tego gruntu możliwości jego racjonalnego zagospodarowania. W tym zakresie znamienna jest bowiem treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r.( sygn. akt Kp 3/15), a w którym Trybunał przedstawił m. in. tok debaty, jaka miała miejsce w Sejmie podczas prac związanych z uchwaleniem ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami. Jak czytamy bowiem w treści uzasadnienia w/w wyroku, zdaniem projektodawców wspomnianej noweli, dotychczasowy stan prawny uniemożliwiał lub znacznie utrudniał podmiotom publicznym, takim jak: Skarb Państwa, m.st. Warszawa czy Samorząd Województwa Mazowieckiego, realizację zadań ustawowych bądź statutowych nałożonych na te podmioty w zakresie ochrony zdrowia, edukacji, rozwoju kultury fizycznej i zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego. Projektodawcy stali więc na stanowisku, że w takiej sytuacji obowiązkiem ustawodawcy winno być dokonanie zmiany stanu prawnego, który ograniczyłby możliwość zwrotu nieruchomości warszawskich niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że również zarzuty kasacyjne materialnoprawne, oparte na ww. przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie były skuteczne a w związku z tym – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.