I OSK 187/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 864/21 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr Rep. 1862/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 864/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Z.B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr Rep.1862/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 20 lipca 2021 r. nr GOPS.ŚR.4702.15.2021.O (dalej decyzja z 20 lipca 2021 r.) wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ostróda przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie (dalej Wójt), na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a, 3 i 4, art. 32 ust. 1a-1d, art. 25 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej uśr), odmówiono J.Z. (dalej skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A.Z. (dalej matka bądź podopieczna). W uzasadnieniu Wójt podał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów i wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącego ma 87 lat, jest wdową, mieszka z synem, który pomaga matce w codziennych czynnościach. Orzeczeniem z 22 lutego 2021 r. lekarz rzeczoznawca Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS) stwierdził okresową niezdolność matki strony do samodzielnej egzystencji do lutego 2022 r. [k. 19 akt Wójta]. Z akt sprawy wynika, że matka jest schorowana, ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy drugiej osoby, którą zapewnia jej skarżący [29-28, 11, 10, 7-4 akt Wójta]. Matka utrzymuje się z emerytury z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Skarżący od 1 stycznia 2018 r. pobiera emeryturę z KRUS, której wysokość za czerwiec 2021 r. wynosiła 1310,17 zł [k. 8 akt Wójta]. Wójt uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a niepełnosprawność matki strony powstała po ukończeniu przez nią wskazanego wyżej wieku. Skarżący ma ustalone prawo do emerytury z KRUS, co w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr stanowi negatywną przesłankę powodującą brak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego [k. 35-34v akt Wójta]. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika [adw. M.Z.], złożyła odwołanie, zarzucając decyzji z 20 lipca 2021 r. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji przez: zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b uśr bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu podkreślono, że skoro w wyroku K 38/13 została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie art. 17 ust. 1 lit. b) uśr z Konstytucją RP, to organ nie może pomijać tej okoliczności przy rozstrzyganiu sprawy. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Odnosząc się do drugiej wskazanej przez Wójta przesłanki odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, wskazano że dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły stronie skuteczne ubieganie się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia wyboru świadczenia emerytalnego, lecz sytuacja wymuszona okolicznościami. Z treści oświadczenia złożonego przez stronę wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego i świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego [k. 39-38 akt Wójta]. Decyzją z 23 sierpnia 2021 r. nr Rep.1862/ŚR/21 (dalej decyzja z 23 sierpnia 2021 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z 20 lipca 2021 r. W uzasadnieniu podniesiono, że Wójt nie mógł odmówić świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na powstanie niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowano opiekę po 25 roku życia. Niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem K 38/13, za niezgodną z Konstytucją RP. Organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 uśr - z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Niezasadne było powoływanie się przez Wójta na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b uśr. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta co do braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem przez stronę emerytury rolniczej z KRUS. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, zaś w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który pozwalałby na różnicowanie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego przez dokonanie pomniejszenia o kwotę innego świadczenia. Działanie takie pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Art. 27 ust. 5 uśr nie reguluje zbiegu świadczeń określonych w tym przepisie ze świadczeniem emerytalnym, a przepisy uśr nie przewidują możliwości stosowania przepisów ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która to ustawa zawiera własne regulacje dotyczące zbiegu świadczeń przewidzianych w tej ustawie, natomiast nie zawiera odesłania do przepisów uśr. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie ma możliwości wyboru przez stronę świadczenia korzystniejszego finansowo przez np. zawieszenie pobierania świadczenia emerytalnego. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślono że nie ma możliwości dokonania innej niż literalna wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 uśr [k. 46-42v akt SKO]. W skardze skarżący, reprezentowany przez adw. M.Z., zarzucił decyzji z 23 sierpnia 2021 r. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wprawdzie wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do wniosku, że w przypadku ustalonego prawa do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, to w ocenie skarżącego zasadne jest zastosowanie w tym przypadku dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, co prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Tekst prawa winien być tak interpretowany, by wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa, a także by ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu, zaś obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP; k. 3-4v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione wraz z argumentacją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 7-8v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem II SA/Ol 864/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa. Wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył skarżący w skardze i Kolegium w odpowiedzi na skargę. Kolegium w ramach procedury odwoławczej nie podzieliło argumentacji Wójta, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być data powstania niepełnosprawności, jednakże zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że skarżący ma przyznane prawo do emerytury z KRUS uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 uśr). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (17 ust. 1b uśr). Regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21.10.2014 r. K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium słusznie uznało, że wynikająca z art. 17 ust. 1b uśr przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Kolegium uznało, że przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia jest to, że pobiera on emeryturę. W ocenie Sądu I instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwość ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 uśr. Nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z: 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20, cbosa). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (uchwała składu 7 sędziów NSA z 10.12.2009 r. I OPS 8/09; wyroki NSA z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; I OSK 1546/19; I OSK 254/20; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: 20.2.2019 r. II SA/Go 833/18; 30.11.2018 r. II SA/Go 1045/18; wyrok WSA w Krakowie z 11.4.2019 r. III SA/Kr 137/19; wyrok WSA w Gdańsku z 12.9.2019 r. III SA/Gd 472/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 25.7.2019 r. II SA/Rz 676/19, cbosa). W orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr winna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia uśr wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury czy renty, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej (wyrok I OSK 1546/19). W wyroku I OSK 254/20 NSA wskazał, że istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09, 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości niż to świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty czy emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Sąd I instancji podzielił pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Taka praktyka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (wyroki NSA: z 24.8.2020 r. I OSK 650/20; [I OSK] 2375/19, cbosa). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021 r. poz. 266, zm. [poz. 1535], dalej usr), zgodnie z którym w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 33 ust. 4 usr) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. W świetle przedstawionych wyżej zasad konstytucyjnych, Sąd I instancji uznał, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Taka prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a uśr jest obecnie szeroko prezentowana w orzecznictwie NSA (wyroki NSA z: 14.2.2020 r. I OSK 3425/18; 27 .5.2020 r. I OSK 2375/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20; I OSK 757/19; I OSK 254/20; I OSK 1546/19; cbosa). W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ust. 1 usr, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych. Stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2020 poz. 53, dalej uerfus) zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja winna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (wyrok I OSK 254/20). W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały go o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie wyeliminował tych braków. W związku z tym, należy uzupełnić braki postępowania administracyjnego w tym zakresie, przy czym w ocenie Sądu wystarczające jest uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego (k. 15, 18-23 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, reprezentowane przez r. pr. Małgorzatę Świerczyńską, zaskarżając wyrok II SA/Ol 864/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2021 r. poz. 1162) polegającą na przyjęciu, że: 1. w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia J.Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mimo posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury z KRUS; 2. wyżej wskazany przepis dotyczy zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz emerytury (wypłacanych przez różne organy) wskutek czego prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu nakazuje umożliwienie osobie wnioskującej dokonania wyboru wyższego kwotowo świadczenia pielęgnacyjnego przez rezygnację pobierania niższej kwotowo emerytury; II. przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi skarżącego w sytuacji, w której decyzja organu odwoławczego nie narusza wyżej wskazywanego przepisu prawa materialnego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa) polegające na uwzględnieniu skargi w sytuacji, w której organ odwoławczy nie miał podstaw do informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z możliwym zawieszeniem prawa do emerytury - jako nie mających wpływu na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 34-39 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. 1. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. Skarżący kasacyjnie wskazał, że "Istota sporu będąca podstawą sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej [...] sprowadza się w przedmiotowej sprawie do tego, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych winien podlegać wyłącznie wykładni literalnej, czy też możliwe są inne sposoby tej wykładni w sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba mająca ustalone prawo do emerytury." (s. 7 akapit 3 skargi kasacyjnej). Prowadzi to do wniosku, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania (w istocie jedyny - pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej - uw. NSA] stanowi pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego (na co wskazuje skąpość uzasadnienia zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej - s. 11 akapit 2 skargi kasacyjnej), stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego. 2. Zarzuty ujęte w punkcie I.1 i 2, i II.3 petitum skargi kasacyjnej, ze względu na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przywołanego samoistnie, jak i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - także był zarzutem w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 1 ppsa). 3. Skarga kasacyjna zasadza się na całkowicie nietrafnej ocenie, że "Jasne brzmienie zacytowanego przepisu [art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr] nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do oczywistego wniosku, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest też jakichkolwiek podstaw prawnych aby odmawiać stosowania przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartych elementów, które zeń nie wynikają" (s. 7 akapit 4 skargi kasacyjnej). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa). 4. W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 - "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego."). Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; uchwała SN z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238) i w żaden sposób nie prowadzi do naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa; s. 9 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). W orzecznictwie – przykładowo – wskazuje się, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 u.p.d.o.f. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 [- 293, nb 527-530; tenże - Wykładnia prawa..., Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, nb 527-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f., ignorująca powyższe konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK ZU 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK ZU 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK ZU 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11.2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału; punkt 4.3 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60, s. 18-19). 5. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku I OSK 254/20 wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.3.1988 r. U 7/87, a także wyroki z: 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12). 6. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (trafnie przywołane przez Sąd I instancji - s. 8-9 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 864/21). 7. Wyrokiem z 26.6.2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257, dalej wyrok SK 2/17), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z wyroku SK 2/17 skarżący kasacyjnie wyprowadza błędny wniosek, że "Trybunał Konstytucyjny nie poddał ocenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, lecz przyjął zakresowy kierunek rozstrzygnięcia, odnoszący się tylko do osób sprawujących opiekę w rozumieniu w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy i mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przyjąć należy iż regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę a mających ustalone prawo do innych - niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczeń, są zgodne z Konstytucją" (s. 8 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). Wyrok SK 2/17 nie odnosi się wprost do zbiegu emerytury z KRUS i świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Trybunał był związany skargą konstytucyjną, która dotyczyła zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji (cz. III p.1.2 uzasadnienia wyroku SK 2/17). Wyrok SK 2/17 nie przesądza zatem, że "regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę a mających ustalone prawo do innych - niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczeń są zgodne z Konstytucją". Motywy przedstawione w wyroku SK 2/17 są cenne dla potrzeb niniejszej sprawy, zaś opieranie się na interpretacji dokonywanej przez Trybunał jest jednym ze sposobów stosowania wykładni prokonstytucyjnej, do której obowiązane są także organy administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - w zw. z art. 6 kpa). 8. Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. Wyrazem tego są np. zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 kpa stanowiący, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający. Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272). Władzami publicznymi obowiązanymi do realizacji godności jest nie tylko ustawodawca i sądy, ale również organy administracji publicznej. Prawidłowej realizacji tak rozumianej zasady godności w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zabrakło. 9. Posiadane przez skarżącego uprawnienie emerytalne z KRUS z uwagi na art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 69 Konstytucji RP, nie może stawiać stronę w gorszej pozycji względem innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, posiadającymi uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzegł to także ustawodawca, w stosunku do części uprawnionych, uchwalając ustawę z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r. poz. 2314). 10. W przypadku braku przepisu szczególnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych bądź w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników (na co trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie), organy obowiązane są sięgnąć do uregulowań dostępnych w systemie prawa, prowadzących do podobnego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 i I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 uerfus) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 34 ust. 1 usr, prawo do emerytury renty rolniczej ulega zawieszeniu na zasadach określonych w art. 103-106 uerfus. Prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych (art. 34 ust. 1 usr). W takim przypadku nie zawiesza lub nie zmniejsza się wypłaty części składkowej emerytury rolniczej lub renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy albo nadwyżki emerytury lub renty inwalidzkiej z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin ponad 95% emerytury podstawowej. Sąd Najwyższy w uchwale z 23.2.2022 r. III UZP 12/21 wskazał, że art. 34 ust. 1 usr miesza dwie nietożsame konstrukcje: zawieszenie prawa (zdanie 1) oraz zawieszenie wypłaty (zdanie 2). W licznych orzeczeniach SN akcentuje istotę i konstrukcję przepisów regulujących system zabezpieczenia społecznego, dając wskazówki prawidłowej ich interpretacji (wyroki SN z: 16.8.2005 r. I UK 378/04, OSNP 2006/13-14/218; 23.10.2006 r. I UK 128/06, OSNP 2007/23-24/359; 29.1.2008 r. I UK 239/07, OSNP 2009/7-8/103; 4.3.2008 r. II UK 129/07, OSNP 2009/11-12/155; 19.5.2009 r. III UK 6/09, Lex 509028). 11. Ani organy prowadzące postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, ani sądy administracyjne nie zostały powołane do rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia emerytury rolniczej. Nie jest rolą ani tych organów, ani sądów administracyjnych w postępowaniu administracyjnym przesądzanie tej kwestii. Jeżeli osoba pobierająca emeryturę rolniczą, na swój wniosek doprowadzi do zawieszenia jej pobierania i udokumentuje to stosownym dokumentem organu rentowego, to brak będzie przeszkód, by skorzystała z możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce wcześniej otrzymywanej emeryturę rolniczej. W judykaturze konsekwentnie się wskazuje, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 usr, zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1). W razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Przepisy każdej z ustaw regulują przy tym zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, czy art. 33 ust. 4 usr). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (wyrok NSA z 16.4.2021 r. I OSK 2813/20). W takim przypadku, jeśli zawieszenie prawa do emerytury rolniczej skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że wyeliminuje w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr), czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury rolniczej od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury rolniczej. Tylko taki sposób wykładni powołanych przepisów spełnia standardy współczesnej polskiej kutury prawnej (M. Zieliński, Wykładnia prawa... LexisNexis 2010, s. 291, nb 526 akapit ostatni; LexisNexis 2017, s. 255, nb 527 akapit ostatni; cz. 4.3 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60). 12. Zarzut naruszenia art. 9 kpa okazał się niezasadny. Organ rozpatrujący wniosek obowiązany był poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty w całości. Organ winien wskazać stronie, że spełnia ona wszystkie przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą dla przyznania świadczenia jest pobieranie emerytury rolniczej. Organ winien tak zorganizować swą pracę, by w tym samym miesiącu, w którym wpłynie wniosek o świadczenie pielęgnacyjne wraz z dokumentem KRUS wskazującym na zawieszenie prawa do emerytury rolniczej, organ wydał decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, by wnioskodawczyni nie utraciła źródła utrzymania w żadnym miesiącu (art. 6, 7 i art. 8 § 1, art. 79a § 1 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 569-570, nb 1,2). Zawiadomienie z 7 lipca 2021 r., mimo powołania art. 79a § kpa, nie stanowiło prawidłowej realizacji obowiązku z art. 79a § 1 kpa, bowiem ograniczało się jedynie do błędnego pouczenia o treści art. 17 ust. 1 b i ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (co wynikało z błędnej wykładni tych przepisów), przy całkowitym pominięciu pouczenia o konieczności przedłożenia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury z KRUS (art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 uśr w zw. z art. 103 ust. 3 i art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus w zw. z art. 34 ust. 1 usr; k. 30 akt Wójta). 13. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym skarżący przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni akceptuje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dokonaną w wyroku I OSK 1983/20. Należy pamiętać, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (wyrok TK z 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112). Krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi odpowiadać konstytucyjnej zasadzie równości, a także zasadzie sprawiedliwości społecznej i szczególnej opiece, jaką ustrojodawca roztacza nad osobami niepełnosprawnymi. Trybunał Konstytucyjny dał wyraz temu kierunkowi interpretacyjnemu w wyroku SK 2/17. Choć wyrok SK 2/17 odnosi się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to analogiczna norma prawna ma zastosowanie w stosunku do skarżącego, tj. do osoby mającej ustalone prawo do emerytury z KRUS. Trybunał uznał, że ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc", o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być tak ukształtowane, by znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. (...) różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W doktrynie wskazano, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku SK 2/17 jest trafne, pod warunkiem że osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zrezygnuje ze świadczenia rentowego (S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego..., s. 182). 14. Skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego dokonał wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a niższą emeryturą z KRUS, na rzecz wyboru wyższego świadczenia pielęgnacyjnego (k. 18-18v, 3-1 akt Wójta). W miesiącu, w którym skarżący przedłoży organowi odwoławczemu decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury z KRUS, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu przyzna niezwłocznie decyzją świadczenie pielęgnacyjne za okres od miesiąca, w którym wpłynie decyzja o wstrzymaniu skarżącemu wypłaty emerytury z KRUS. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy orzeknie o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując skarżącemu termin do wykazania, że skarżący wystąpił o zawieszenie prawa do emerytury (art. 9, art. 79a § 1 kpa i art. 103 ust. 3 i art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus w zw. z art. 34 ust. 1 usr), kierując się zasadą szybkości (art. 12 § 1 kpa) i zasadą szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji), by skarżący ani jego niezdolna do samodzielnej egzystencji matka nie doznali uszczerbku w zaspokajaniu swych podstawowych potrzeb życiowych, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 170 ppsa). Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 in fine ppsa).