I OSK 1868/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 93/16 w sprawie ze skargi Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 93/16 oddalił skargę Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r., ponowionym w dniu 9 września 2014 r., Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina Małogoszcz polegającej na jego wykreśleniu jako władającego działką nr [...] położoną w obrębie [...] oraz zmianie użytku gruntowego Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi na użytek gruntowy W - rowy, na tej działce. W treści wniosku wyjaśniono, że zgodnie z prowadzoną ewidencją przedmiotowy rów usytuowany na działce nr [...] nie figuruje jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych i nie został wykonany w ramach zadania inwestycyjnego. Powołano się przy tym na art. 14 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16, poz. 149) oraz art. 11 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem wnioskodawcy działka nr [...] została omyłkowo ujawniona w rejestrze gruntów we władaniu skarżącego. Błędne jest również oznaczenie użytku gruntowego na działce nr [...] jako Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, gdyż na przedmiotowej działce powinien być wykazany użytek gruntowy W - rowy. W dniu 28 maja 2015 r. Starosta Jędrzejowski dokonał wizji lokalnej na gruncie działki nr [...], stwierdzając że "rów" znajdujący się na działce nr [...] stanowił pierwotnie, naturalny ciek wodny źródła wody "Jarków", który spływał z małogoskich pól, kończąc bieg na łąkach za ul. [...]. Na prośbę właścicieli sąsiadujących z ciekiem gruntów, Urząd Miasta i Gminy w Małogoszczu dokonał obetonowania, na kilku odcinkach przedmiotowego "rowu", regulując tym sposobem jego przebieg i przepustowość. Wykonane przez Gminę Małogoszcz urządzenia są aktualnie w fatalnym stanie technicznym. Betonowe koryto wykrusza się, a jego ściany pod naporem ziemi pękają i składają się ku środkowi, stwarzając dodatkowe zagrożenie. W piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Małogoszcz wyjaśnił, że Gmina Małogoszcz nie jest właścicielem rowu oznaczonego numerem [...]. Od kilkunastu lat doraźnie go remontuje i modernizuje w celu usprawnienia odpływu wód opadowych i zapobieżenia zalewania nimi pobliskich nieruchomości. Aktualnie oczyszczaniem objęty jest końcowy odcinek rowu na długości około 200m pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Ponadto Gmina Małogoszcz nigdy nie podłączała odwodnienia ul. Jędrzejowskiej, części ul. [...] oraz części ul. [...] do przedmiotowego rowu, pomimo że wody opadowe z odwodnienia ww. ulic są do niego wprowadzone, natomiast udziela pomocy mieszkańcom miasta Małogoszcz w sytuacjach wystąpienia obfitych opadów deszczu i związanych z tym ewentualnych lokalnych podtopieniach na działkach przyległych do przedmiotowego rowu. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta Jędrzejowski orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina Małogoszcz, polegającej na wykreśleniu z jednostki rejestrowej G.1078, działki nr [...] o powierzchni [...]ha, oznaczonej jako użytek gruntowy "Wp" - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, we władaniu Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie lub zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach i ujawnieniu działki nr [...] o powierzchni [...]ha, klasoużytek W - ŁII jako grunty we władaniu Gminy Małogoszcz. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że ww. działka ma nieuregulowany stan prawny – w związku z czym zapis w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, że skarżący jest zarządcą lub trwałym zarządcą tej działki jest nieprawidłowy. Na podstawie przeprowadzonej analizy materiałów i protokołu z wizji lokalnej stwierdzono, że działka nr [...] nie stanowi gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi, o którym mowa w art. 14 ustawy Prawo wodne, tylko rów melioracyjny. Ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że podmiotem faktycznie władającym działką nr [...] stanowiącą rów jest Gmina Małogoszcz, która od kilkunastu lat doraźnie go remontuje i modernizuje w celu usprawnienia odpływu wód opadowych, które zalewają pobliskie nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Małogoszcz. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] października 2015 r. i odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina Małogoszcz, polegającej na wykreśleniu Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach jako władającego działką nr [...] położoną w obrębie [...] gmina Małogoszcz oraz zmianie użytku gruntowego w tej działce z Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, na użytek gruntowy W - grunty pod rowami. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na brak dowodów, że ww. ciek stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Tym samym nie ma podstaw do zmiany użytku w działce nr [...] z użytku Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, na użytek W - grunty pod rowami. Organ powołując się m.in. na przepisy Kodeksu cywilnego wskazał, że aby mówić o samoistnym posiadaniu, oprócz wykonywania władztwa nad rzeczą należy jeszcze wykazać wolę władania tą rzeczą we własnym imieniu – w celu posiadania jej na własność. Tymczasem Gmina Małogoszcz oświadczyła, że nie miała i nie ma zamiaru korzystać z działki nr [...] i nie chce przejąć jej na własność. Tym samym nie można uznać że Gmina jest osobą władającą działką nr [...] na zasadach samoistnego posiadania. Końcowo wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący nie przedstawił dowodu potwierdzającego zasadność żądanej zmiany użytku gruntowego. W konsekwencji, wobec braku możliwości zmiany użytku gruntowego przedmiotowej działki, brak było podstaw do wykreślenia skarżącego jako podmiotu figurującego w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do ww. działki. Natomiast stan wykazany obecnie w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. m.in. art. 61 § 1, art. 75, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów (K-I-23) sporna działka nr [...] pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a "trwały zarząd lub zarząd" sprawuje Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach Rejonowy Oddział Jędrzejów. Ze względu na powyższe zastosowanie w sprawie znajduje § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów. Sąd przytoczył także treść m.in. § 35, 45 ust. 1 i 2, § 46 ust. 2 pkt 4 i § 47 ust. 3 ww. rozporządzenia oraz powołał się na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) i stwierdził, że do zadań z zakresu administracji rządowej powierzonych skarżącemu należą w szczególność wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do pozostałych wód dla których praw właścicielskich nie wykonuje: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektor parku narodowego (§ 5 pkt f statutu Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, dostępny na stronie BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego), gospodarowanie gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy Prawo wodne w odniesieniu do wód określonych w art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy (§ 5 pkt g statutu), a także gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarka wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, które zostało powierzone marszałkowi Województwa (§ 5 pkt 7). Ponadto, odnosząc się do żądania zmiany dotychczasowego oznaczenia w ewidencji użytku gruntowego Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi na użytek gruntowy W – rowy, Sąd wyjaśnił że w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. "Identyfikatory obiektów bazy danych ewidencyjnych" zaliczono: - do gruntów pod rowami - grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej (poz. 8), - do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi - grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne (poz. 24). Z kolei, jak wynika z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: 1) płynące, do których zalicza się wody: a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Sąd zwrócił uwagę na zawartą we wniosku skarżącego (K-I-8) informację o tym, że "rów o nr ewid [...], o którym mowa w piśmie, nie znajduje się w prowadzonej w oparciu o art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów". Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, iż na spornej działce znajdują się grunty pod rowami w rozumieniu poz. 8 załącznika nr 1 do rozporządzenia – z uwagi na brak spełnienia przesłanki zajęcia działki pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. Jak wynika bowiem § 45 ust. 1 i 2 w zw. z § 35 pkt 4 rozporządzenia – źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (bądź aktualizacji operatu ewidencyjnego) są dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach. Tymczasem, jak strona skarżąca sama przyznaje, w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów nie znajduje się "rów" na działce o nr ewid [...]. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 pkt 13 ustawy Prawo wodne przez rowy rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5m przy ich ujściu. Jak wynika natomiast z protokołu oględzin cieku wodnego "Jarków", przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 28 maja 2015 r. (K-I-26), "woda w rowie płynie non stop, wysychając tylko okresowo przy dużej suszy". Ponadto w piśmie z dnia 9 czerwca 2015r. organ I instancji przyznał, że "przedmiotowy rów stanowił pierwotnie naturalny ciek wodny źródła wody "Jarków", który spływał z małogoskich pól, kończąc bieg na łąkach za ulicą [...]", a jedynie "w kilku fragmentach (...) Urząd Miasta i Gminy w Małogoszczu dokonał obetonowania przedmiotowego rowu, regulując tym sposobem jego przebieg i przepustowość". Podobnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził że "działka nr [...] stanowiła ciek naturalny - strumień, co potwierdzają zapisy w rejestrach gruntów obrębu [...] z 1963 i 1982 r.". W tym zakresie szczegółowo przeanalizowano dokumentację źródłową, wskazując że: 1) w rejestrze gruntów gromada Małogoszcz działka stanowiąca przedmiot aktualnie prowadzonego postępowania została oznaczona numerem [...] i ujawniona w jednostce rejestrowej [...] jako wodociek, we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jędrzejowie, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Referat Wodnych Melioracji; na mapie ewidencyjnej z 1963 r., działka nr [...] została oznaczona jako strumień; 2) w 1982 r. na terenie obrębu [...] została przeprowadzona aktualizacja ewidencji gruntów, w trakcie której dokonano zmiany numeracji działek, nadając m. in. działce nr [...] nr [...]; 3) w rejestrze gruntów z 1982 r., sporządzonym po przeprowadzonej aktualizacji ewidencji gruntów obrębu [...], działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, ujawniono w jednostce rejestrowej nr [...] jako użytek Wp, we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w Kielcach, Oddział Rejonowy w Jędrzejowie; 4) na mapie ewidencji gruntów obrębu [...], arkusz nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 czerwca 1982 r., pod nr [...], działka nr [...] oznaczona została jako strumyk; 5) w 1992 r., dla obrębu [...] założono informatyczną bazę danych, gdzie w jednostce rejestrowej nr [...] wykazano między innymi działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w Kielcach, Odział Rejonowy w Jędrzejowie; 6) pod koniec 1999 r. dokonano konwersji programu MSEG, w którym prowadzony był rejestr ewidencji gruntów na program EWOPIS, wykazując w jednostce rejestrowej [...] działki będące we władaniu Skarbu Państwa w tym działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, a jako zarządcę tej działki ujawniając Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, bez powołanego dokumentu własności. Sąd zwrócił uwagę, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia (bądź aktualizacji) ewidencji są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zestawiając materiał dowodowy z powołanymi regulacjami – przy uwzględnieniu braku uwidocznienia "rowu" w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (§ 35 pkt 4 rozporządzenia) oraz braku dokumentów, wymaganych do zmiany dotychczasowych informacji w ewidencji (§ 12 ust. 1 oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia) nie budzi wątpliwości prawidłowość zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił przy tym pogląd organu odwoławczego o braku przedstawienia przez skarżącego dowodu potwierdzającego zasadność żądanej zmiany użytku gruntowego, konsekwencją czego był również brak podstaw do wykreślenia Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach Rejonowy Oddział Jędrzejów jako sprawującej "trwały zarząd lub zarząd" nad sporną działką. Ponadto z treści złożonych przez skarżącego wniosków z dnia 13 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 9 września 2014 r. wynika, że strona traktowała wpis figurujący w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] "Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Rejonowy Oddział w Jędrzejowie - trwały zarząd lub zarząd", jako zapis odnoszący się do skarżącego. W treści wniosków domagano się bowiem expressis verbis wykreślenia właśnie skarżącego – nie zaś Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Rejonowy Oddział w Jędrzejowie. Natomiast modyfikacja tego stanowiska w skardze jest spóźniona, jako że informacja ta nie była dostępna organowi odwoławczemu przed wydaniem decyzji w sprawie. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że decyzja odmawiająca wykreślenia skarżącego jako władającego działką nr [...] rozstrzyga w zakresie podmiotowym wskazanym we wniosku i jest równoznaczna z utrzymaniem dotychczasowego zapisu w ewidencji gruntów i budynków. Jeśli chodzi zaś o zarzut skargi o wykroczeniu prowadzonego przez Starostę Jędrzejowskiego postępowania poza treść wniosku (wnioskodawca nie żądał ujawnienia Gminy Małogoszcz w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowej działki), podniesiono, że formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji merytoryczno-reformatoryjnej stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sprawie miała miejsce pierwsza z określonych w cyt. przepisie sytuacji. Uchyloną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2015 r. Starosta Jędrzejowski orzekł bowiem o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu działki nr [...], oznaczonej jako użytek gruntowy Wp (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi we władaniu Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach i ujawnieniu działki nr [...], klasoużytek W - ŁII, w nowo utworzonej jednostce rejestrowej, we władaniu Gminy Małogoszcz. Tymczasem w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. (K-I-35) Gmina Małogoszcz oświadczyła, że "nie jest właścicielem przedmiotowego rowu (...), nigdy nie podłączała odwodnień z ulicy [...], części ulicy [...] oraz części ulicy [...] do przedmiotowego rowu", a jedynie "od kilkunastu lat doraźnie remontuje i modernizuje go w celu usprawnienia odpływu wód opadowych i uniemożliwienia zalewania nimi pobliskich nieruchomości (...); udziela pomocy mieszkańcom miasta w sytuacjach wystąpienia obfitych opadów deszczu i związanych z tym ewentualnych lokalnych podtopieniach na działkach przyległych przedmiotowego rowu". Tym samym – z uwagi na brak woli władania sporną działka – brak podstaw by uznać, że pozostawała ona w samoistnym posiadaniu Gminy Małogoszcz (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast podstawę kwestionowanego przez skarżącą obecnego zapisu w ewidencji stanowi odrębny przepis, mianowicie § 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia, zgodnie z którym w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także m.in. dane dotyczące jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 3 i 4, art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w niezbędnym zakresie, dokonanie własnych wadliwych ustaleń faktycznych, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż WSA rozstrzygnął merytorycznie sprawę, pomimo nienależycie ustalonego stanu faktycznego; 2) naruszenie prawa materialnego polegającego na: - błędnej wykładni art. 217 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne, art. 19, art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 10 ust. 1a, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; - niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 4 i 5, § 44 pkt 2, § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy gdyż WSA zastosował przepisy, które nie mogły mieć zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a pominął przepisy właściwe. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że nie posiadał w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie dotyczące wpisu w ewidencji gruntów Gminy Małogoszcz nie mogło nastąpić na wniosek skarżącego gdyż pisma z dnia 9 września 2014 r. oraz z dnia 13 sierpnia 2013 r. nie zawierały takiego żądania. Ponadto organ II instancji naruszył przepisy dotyczące trybu prowadzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania Gminy Małogoszcz od decyzji wydanej w postępowaniu, które winno być uznane za wszczęte z urzędu. Bezpodstawnie zatem uznano, że postępowanie toczyło się z wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2013 r. WSA pominął także, że skarżący jako samorządowa jednostka organizacyjna nigdy działką nr [...] nie władał, nie był wpisany do ewidencji gruntów i budynków, nie posiadał tytułu prawnego do działki w formie trwałego zarządu lub zarządu ani jakiegokolwiek innego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Ustawa ta zmieniła między innymi organy uprawnione do wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 526 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarka wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zawiadomił również o terminie rozprawy stosowną jednostkę Wód Polskich, Regionalny zarząd gospodarki wodnej, który nie zajął stanowiska w sprawie. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, na pewną niespójność pomiędzy treścią zarzutów skargi i wskazanych przepisów, które zostały naruszone, a treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mianowicie w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano naruszenia przepisów postępowania dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego w tym wszczęcia na wniosek i z urzędu, nie wskazano również, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ II instancji. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podnosi, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wykroczył poza zakres wniosku (albowiem ujawnił w ewidencji Gminę Małogoszcz co do przedmiotowej działki, czego wnioskodawca nie żądał), a z kolei organ II instancyjny uchylając decyzję organu I instancji i orzekając merytorycznie o odmowie wykreślenia skarżącego, oraz odmawiając zmiany użytku gruntowego z Wp na W przekroczył granicę sprawy w sensie podmiotowym, gdyż orzekał o prawach podmiotu, którego nie dotyczyła decyzja organu I instancji. W zaistniałej sytuacji, brak stosownych zarzutów w skardze kasacyjnej. Można tylko stwierdzić, że zarzuty te były podnoszone w skardze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na str. 14 i 15 odniósł się do tych zarzutów, uznając je za niezasadne. Dodatkowo należy zauważyć, że ze złożonego przez skarżącego kasacyjnie w organie I instancji pisma z dnia 13 sierpnia 2013 r. jednoznacznie wynika, że wnosi o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającej na wykreśleniu Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach jako władającego działka nr [...] oraz o zmianie użytku gruntowego Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi na użytek gruntowy W - rowy. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że organ I instancji wykroczył poza zakres wniosku, albowiem ujawnił w ewidencji Gminę Małogoszcz, czego wnioskodawca nie żądał. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że co do zasady postępowanie w sprawie zmiany ewidencji gruntów może być wszczęte z urzędu jak i na wniosek, jednak wszczęcie postępowania na wniosek nie oznacza, że to wnioskodawca w pełni i samodzielnie decyduje o zakresie wszczętego postępowania. O ile zasadne jest określanie we wniosku postulowanych zmian w ewidencji dotyczących bezpośrednio interesu prawnego wnioskodawcy, a polegających na przykład na jego wykreśleniu z ewidencji, to brak podstaw prawnych, a w konsekwencji brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, który pozwalałby wskazywać organowi prowadzącemu ewidencję jaki podmiot powinien być wpisany. Stąd też formułowany pogląd, że organ I instancji przekroczył zakres sprawy, albowiem w miejsce wnioskodawcy wpisał w ewidencji gruntu Gminę Małogoszcz, a w konsekwencji decyzja organu I instancji nie dotyczyła interesu wnioskodawcy jest niezasadny. Nadto przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że przedmiot postępowania dotyczył żądania wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegającej na zmianie oznaczenia rodzaju użytku gruntowego z istniejącego Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi na użytek gruntowy W - rowy, oraz wykreśleniu skarżącego kasacyjnie jako użytkownika przedmiotowych działek. Mając na uwadze przedmiot tego postępowania należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że podstawowym aktem prawnym w oparciu o które prowadzone było postępowanie to przepisy ewidencyjne zawarte zarówno w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zagadnienia dotyczące podziału użytków gruntowych na poszczególne grupy uregulowana jest w § 67 rozporządzenia w pkt 1 do pkt 7, w tym pkt 1 to grupa określona jako grunty rolne, zaś w pkt 6 grupa określona jako grunty pod wodami. Z kolei § 68 rozporządzenia wskazane w § 67 grupy dzieli dalsze kategorie. I tak zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 do użytków rolnych zalicza się między innymi wymienione w lit. g, grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W. Zaś zgodnie z § 68 ust. 4 do gruntów pod wodami zalicza się między innymi wymienione w pkt 2 grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczone symbolem – Wp. Dostrzegamy zatem, że grunty pod rowami to jedna z kategorii użytku rolnego, który zaliczany jest do gruntów rolnych, zaś grunty pod wodami powierzchniowymi zaliczane są do gruntów pod wodami. Należy jeszcze wskazać, że szczegółowe zasady dotyczące zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych uregulowane są w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołany załącznik nr 6 zatytułowany zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (w brzmieniu obowiązującym od 31 grudnia 2013 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji), określa szczegółowo cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z powołanym załącznikiem pkt 8 "do gruntów pod rowami – W, zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej". Zaś zgodnie z pkt 24 załącznika "do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi – Wp zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm.). Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi wyznaczają linie brzegów cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku kanałów lub sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących –zewnętrzne krawędzie tych kanałów lub zbiorników. Jeżeli ciek naturalny, jezioro, inny naturalny lub sztuczny zbiornik wodny lub kanał przecina granicę obrębu ewidencyjnego, to granica obrębu ogranicza kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi". Wskazane wyżej zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków, w przypadku tych dwóch rodzajów użytku gruntowego jednoznacznie odsyłają do przepisów Prawa wodnego. W przypadku użytku oznaczonego jako rowy – W poprzez wskazanie, że chodzi o otwarte rowy pełniące funkcję urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, czyli do art. 73 ustawy Prawo wodne, który reguluje co zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w tym w pkt 1 rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Z kolei w art. 9 ust. 1 pkt 13 ustawy – Prawo wodne zawarta jest normatywna definicja rowu, zgodnie z którą mówiąc o rowach - rozumie się przez to sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5m przy ich ujściu. Należy jeszcze zaznaczyć, że zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, ewidencję wód o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2, jak również urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzi marszałek województwa., zaś urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe (określone w art. 72 ustawy) i szczegółowe (określone w art. 73 ustawy). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest rzeczą bezsporną, że działka nr [...] co do której wnioskodawca wnosił o zmianę użytku gruntowego z Wp na W – rowy, nie figuruje w ewidencji jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Wskazane wyżej rozwiązania prawne pokazują związek jaki zachodzi pomiędzy przepisami ewidencyjnymi dotyczącymi zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, tj. do gruntów pod rowami - W i gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi - Wp, a przepisami prawa wodnego. Z powyższego wynika, że organ ewidencyjny dla prawidłowego zastosowania przepisów ewidencyjnych musi również sięgać do przepisów ustawy – Prawo wodne. Stąd też zasadne były rozważania Sądu I instancji dotyczące wskazanych wyżej kwestii z zakresu Prawa wodnego, które niezbędne były dla oceny prawidłowości ustalenia rodzaju użytku gruntowego. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organów odnośnie tego, że brak jest podstaw do zmiany w ewidencji gruntów rodzaju użytku gruntowego z Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi na W – grunt pod rowami. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim podkreślić, że sformułowane zarzuty nie podważyły dokonanych w sprawie ustaleń co do oznaczenia rodzaju użytków gruntowych na przedmiotowych działkach. Wskazany wyżej stan prawny dotyczący zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, dla potrzeb ewidencji gruntów nie jest objęty zarzutami skargi kasacyjnej, tym samym kwestia dotycząca zmian przedmiotowych w ewidencji gruntów, bo taki charakter ma zmiana rodzaju użytku gruntowego nie została podważona. Okoliczność ta ma istotne znaczenie prawne, albowiem z wniosku jak i ze skargi wynika, że wnioskowana zmiana podmiotowa polegająca na wykreśleniu skarżącego z ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowych działek uzasadniana była zmianami przedmiotowymi dotyczącymi oznaczenia rodzaju użytku gruntowego tzn., że działki te znajdują się pod rowami, nie zaś pod wodami płynącymi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 1, tj. dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., poprzez zaniechanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w niezbędnym zakresie, dokonanie własnych wadliwych ustaleń faktycznych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Powołane przepisy nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, nie została naruszona właściwość sądu administracyjnego (art. 3 § 1), wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1) sąd rozstrzygnął w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1). Uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., tym samym możliwa była kontrola zaskarżonego wyroku. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te same w sobie nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, przepisy te w sposób ogólny regulują jakiego rodzaju orzeczenie może wydać Sąd I instancji, stąd też chcąc postawić zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należy powiązać ten przepis z konkretnymi przepisami dotyczącymi naruszenia czy to prawa materialnego, czy postępowania. Natomiast pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, wskazano na: naruszenie art. 217 ust. 1-3 ustawy – Prawo wodne polegające na błędnej wykładni, na pominięciu art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r.o zmianie ustawy – Prawo wodne, oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 9 ust. 1 pkt 4a, art. 10 ust. 1a, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, oraz niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 4 i 5, § 44 pkt 2, § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim podkreślić, że wskazane przepisy prawa wodnego dotyczą kwestii związanych z własnością wód, oraz organów, które wykonują prawa właścicielskie. I tak art. 10 ust. 1a. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, art. 11 ust. 1. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują pkt 4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Z powyższych przepisów wynika, że śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych w zakresie określonym w art. 11 ust. 1 pkt 4 wykonuje również marszałek województwa. Powołane w skardze kasacyjnej, oraz wskazane wyżej przepisy z prawa wodnego regulują podstawowe zasady dotyczące własności wód, w tym wód powierzchniowych płynących, z których wynika, że właścicielem wód jest Skarb Państwa, prawa właścicielskie w stosunku do tych wód wykonują wskazane w art. 11 ust. 1 podmioty, w tym wskazany w pkt 4 marszałek województwa. W prawie wodnym istotną zasadą jest, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód (art. 14 ust. 1), a gospodarowanie tymi gruntami wykonują odpowiednie organy i jednostki o których mowa w art. 11 ust. 1, a więc również marszałek województwa. Z tych ustawowych zasad wynika, że wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, prawa właścicielskie w stosunku do tych wód wykonuje między innymi marszałek województwa, grunty pod tymi wodami stanowią własność Skarbu Państwa, a gospodarowanie tymi gruntami należy do tych organów i jednostek, które wykonują prawa właścicielskie w stosunku do wód, czyli również do marszałka województwa. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów są niezasadne. Sąd I instancji nie naruszył powyższych zasad, nie wyprowadził z tych przepisów odmiennych wniosków, a konieczność ich zastosowania wynika, z nie podważonych ustaleń dotyczących, faktu, że przedmiotowa działka pokryta jest wodami powierzchniowymi płynącymi. Odnosząc się jeszcze do powołanych w skardze kasacyjnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne, to zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. ust. 2. Stosownie zaś do ust. 2 Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Należy zauważyć, że do tego zarzutu odnosił się już Sąd I instancji zasadnie wskazując, że przepis art. 217 miał zastosowanie do sytuacji wskazanych w art.1 1 ust. 1 pkt 1-3, a więc do urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej i parków narodowych, a nie do marszałków, których dotyczy pkt 4. Odnosząc się zaś do powołanego w skardze kasacyjnej art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy prawo wodne zgodnie z którym, ust. 1. Z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, to należy zauważyć, że zgodnie z ust. 2. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tym samym wydanie przedmiotowej decyzji przez starostę możliwe jest tylko na wniosek zainteresowanego, starosta nie może z urzędu wydać decyzji w sprawie trwałego zarządu. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu § 12 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji i budynków, oraz § 44 pkt 2 i § 46 to należy stwierdzić, ze zarzuty te są niezasadne. W szczególności wskazany § 46 rozporządzenia zmieniał się na przestrzeni lat, aktualnie składa się z 10 punktów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odniesienia do tego przepisu. Z kolei powołany § 44 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to zadanie ma niewątpliwie zapewniać realizację jednej z podstawowych zasad dotyczących ewidencji gruntów i budynków, zasadę aktualności, natomiast nie wskazano na czym polega niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, w sprawie nie zostały podważone ustalenia faktyczne, a w konsekwencji wynikający z tych ustaleń stan prawny i dlatego działając na podstawie art.184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.