I OSK 1856/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 630/22 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 25 listopada 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.534.2021.AC w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 630/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 25 listopada 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.534.2021.AC w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 maja 2021 r., nr WP-XV.9950.7.7766.2021. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 maja 2021 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jasno określa zamknięty katalog warunków, jakie należy spełnić, ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne. Przyznanie [...] świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe tylko w sytuacji posiadania przez niego orzeczenia o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jednak tylko do ukończenia 16-go roku życia. Zdaniem organu, wobec tego, że na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 15 lipca 2020 r. [...] posiada aktualnie umiarkowany stopień niepełnosprawności, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności w innym stopniu (przy czym przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi końcowa część art. 17 ust. 1 ustawy należy rozumieć zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16-go roku życia, jak też orzeczenie w stosunku do osoby niepełnosprawnej powyżej 16-go roku życia) łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z przestawioną analizą art. 17 ust. 1 ustawy Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów w sprawie i uznał, że pomimo braku wystarczająco precyzyjnej wypowiedzi ustawodawcy w tym zakresie - organ zobowiązany będzie rozważyć - w kontekście przedstawianego stanowiska Sądu - treść przedłożonego do akt orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., zmienionego wyrokiem Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 15 lipca 2020 r., zmienionego kolejno wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 10 marca 2021 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm., dalej u.r.z.s.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż również w stosunku do osoby niepełnosprawnej, która ukończyła 16. rok życia, celem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna takiej osoby, nie jest konieczne spełnienie kryterium posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności a wystarczającym jest samo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, podczas gdy brak posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczający jedynie w przypadku dziecka poniżej 16. roku życia albowiem tylko wtedy nie jest określany stopień niepełnosprawności; II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 4a ust. 1 u.r.z.s. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna. Zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane opiekunowi osoby, która posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, bez wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Aby odnieść się do tego zagadnienia należy podjąć się zrozumienia istoty i celu przyznawanego świadczenia jakie przyświecało ustawodawcy przy uchwalaniu tych przepisów. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym enumeratywnie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1 pkt 4), które nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby swój czas poświęcić sprawowanej opiece nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej (zob. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361). Ideą ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przede wszystkim analizowanych w niniejszej sprawie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest "[...] pomoc osobom rezygnującym (lub nie podejmującym - przypis autora uzasadnienia) zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie" (tak: B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz 2023, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). W oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i wsparcia osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi końcowa część art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. należy rozumieć zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16-go roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej (powyżej 16-go roku życia) do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornie w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowo zinterpretowanym bądź nieprzeanalizowanym przez orzekające w sprawie organy orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności [...], z którego wynika, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć skutki wywołane istniejącą u [...] dysfunkcją nie uległy w tym czasie zmianie (nadal nie jest on zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałego wsparcia dotychczasowego opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji), co znajduje potwierdzenie w treści wskazań zawartych w wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 15 lipca 2020 r., zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 10 marca 2021 r. Przez orzeczenie o niepełnosprawności, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., łącznie ze wskazaniami, o których stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16-go roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopnień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń, w tym wypadku na skutek wyroku sądowego, zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Takim orzeczeniem, co pozostaje niesporne, legitymuje się syn skarżącej [...]. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie aby stosowne wskazania do orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynikały z wyroku Sądu Okręgowego. Dlatego organy rozpoznając ponownie sprawę będą musiały przeanalizować przedłożone do akt sprawy orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 15 lipca 2020 r., który to wyrok z kolei został zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 10 marca 2021 r. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 2053/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji nie zgodził się z przyjętą przez orzekające w sprawie organy wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r., która prowadzi do wykluczenia opiekunów osób powyżej 16-go roku życia posiadających orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny, z możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, pomimo braku wystarczająco precyzyjnej wypowiedzi ustawodawcy w tym zakresie, oraz jednoznacznego orzeczenia skarżącego wraz ze stosownymi wskazaniami wynikającymi nie z tego samego orzeczenia. A skoro Sąd I instancji wydał prawidłowy wyrok to w świetle poczynionej analizy nie można się zgodzić także z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. W świetle powyższego niezasadne okazały się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.