I OSK 1853/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 126/23 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 listopada 2022 r., nr DO.7.7613.35.2022.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz E. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2023 r. IV SA/Wa 126/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 2 listopada 2022 r. nr DO.7.7613.35.2022.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z 17 grudnia 2021 r. nr WS-III.7534.1.128.2011.AM; 2. zasądził koszty postępowania. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Ministra Rozwoju i Technologii oraz przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa. Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 2 listopada 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 grudnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z 11 czerwca 1984 r., pomimo stwierdzenia, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z 11 czerwca 1984 r. rażąco narusza prawo jedynie w części dotyczącej odszkodowania; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku na czym polega rażące naruszenie prawa decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z 11 czerwca 1984 r. w części dotyczącej wywłaszczenia w sytuacji, gdy akta sprawy wskazują na nieuregulowany stan prawny nieruchomości; c) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego oraz wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w części dotyczącej wywłaszczenia nastąpiło w stosunku do osoby nieżyjącej, podczas gdy wobec nieuregulowanego stanu prawnego spornej nieruchomości dopuszczalne było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i nieuchronne wywłaszczenie nieruchomości zmarłego właściciela w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64); d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez zastosowanie niedopuszczalnego domniemania prowadzącego do destabilizacji ustalonego porządku prawnego i podważania legalności decyzji administracyjnych; 2. prawa materialnego: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, w sentencji której wymieniony został zmarły hipoteczny właściciel wywłaszczonej nieruchomości jako uprawniony do otrzymania odszkodowania rażąco naruszała prawo, w sytuacji, gdy orzeczenie to, w części dotyczącej wywłaszczenia, nie nakładało na K. Z. żadnych osobistych obowiązków, ani nie przyznawało mu osobistych uprawnień, a zatem brak jest podstaw do uznania, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza rażąco narusza prawo w części dotyczącej wywłaszczenia; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wywłaszczenie zmarłego właściciela tabularnego stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy ww. przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy, na podstawie której uznano, że brak wiedzy organu o śmierci właściciela nieruchomości nie stanowi przeszkody trudnej do pokonania w rozumieniu w/w ustawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy z wykładni wskazanego przepisu wynika, że powyższa okoliczność uzasadnia odstąpienie od wystąpienia przez organ do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 23 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 24 oraz art. 29 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy, na podstawie której uznano, że wskazanie w treści decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z 11 czerwca 1984 r. osoby zmarłej jako uprawnionej do odszkodowania, podczas gdy organ w momencie wydawania decyzji nie miał wiedzy o śmierci adresata decyzji oraz ewentualnym istnieniu jego następców prawnych, a następnie obwieszczenie decyzji zgodnie z przepisami ustawy uznając adresata za osobę nieznaną z miejsca pobytu, stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy z wykładni wskazanych norm prawnych wynika, że wobec braku wiedzy o śmierci adresata decyzji, zasadnym było uznanie go za osobę nieznaną z miejsca pobytu i dokonanie obwieszczenia zgodnie z trybem wskazanym w w/w. ustawie; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wyprowadzenie z dowodów zgromadzonych w sprawie wniosków z nich nie wynikających, a w szczególności, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny prawnej sprawy w zakresie wystąpienia podstaw do stwierdzenia w kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej kwalifikowanej wady, polegającej na jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że istniały podstawy do uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 2 listopada 2022 r., podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarga winna zostać oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. Skarżąca E. P. w odpowiedzi na obydwie skargi kasacyjne wniosła o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Rozwoju i Technologii opierają się na błędnych wnioskach wyciągniętych przez Ministra z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Minister argumentuje bowiem, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (ten ostatni przepis ma charakter materialny), poprzez bezzasadne uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 2 listopada 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 grudnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z 11 czerwca 1984 r., pomimo stwierdzenia, że decyzja z 11 czerwca 1984 r. rażąco narusza prawo jedynie w części dotyczącej odszkodowania. Ponadto, zdaniem Ministra, Sąd nie wskazał na czym polega rażące naruszenie prawa w decyzji z 11 czerwca 1984 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, w sytuacji, gdy akta sprawy wskazują na nieuregulowany stan prawny nieruchomości (zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zauważyć wobec tego należy, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) nie było możliwe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ani że skierowanie decyzji o wywłaszczeniu do osoby zmarłej, która w chwili wywłaszczenia była ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciel, stanowi rażące naruszenie prawa. Cała argumentacja Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa odnosiła się do faktu, że jako osobę uprawnioną do odszkodowania za wywłaszczenie wskazano zmarłego K. Z. Jako zmarły nie mógł on być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji z 11 czerwca 1984 r., a zatem również jego spadkobiercy nie mogli nabyć prawa do odszkodowania przyznanego na rzecz osoby zmarłej, a wskazanie osoby uprawnionej do odszkodowania było obowiązkiem organu (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1958 r.) – zob. str. 20 i 22 uzasadnienia. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że "Analiza motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ bezpodstawnie próbował przenosić "ułatwienia" normatywne przewidziane dla orzeczenia o wywłaszczeniu także na część odszkodowawczą decyzji." Błędne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji albo nie wyjaśnił powodów rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu (zarzut nr 1 lit. b skargi kasacyjnej), lub wręcz, że rażące naruszenie prawa przyjął w odniesieniu do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu (zarzut nr 1 lit. a, nr 2 lit. a i b). Inną kwestią jest natomiast treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji przy powyższym stanowisku zawartym w uzasadnieniu wyroku. Przepis art. 156 k.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji i nie zawiera zastrzeżenia, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Z tego względu kwestia ta na gruncie regulacji k.p.a. nie jest oczywista. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, zgodnie z którym brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie wyklucza takiej możliwości (wyroki NSA: z 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25; z 21 grudnia 1999 r. IV SA 2311/97, Lex 48738; z 29 stycznia 1998 r. IV SA 583/96, Lex 45666; z 14 maja 2013 r. II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23 lutego 1998 r. OPS 6/97, ONSA 1998/2/5). Pogląd ten aprobuje także doktryna (J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjne, ZCO 1997, s. 69; R. Trzaskowski: Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003/3/34, przypis 63). Zastosowanie takiego rozwiązania powinno być uzależnione od wnikliwego rozważenia zarówno przyczyny nieważności, jak i przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Zatem nawet w sytuacji braku wyraźnego zastrzeżenia kodeksowego, dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części, praktyka taka generalnie nie jest wykluczona i w uzasadnionych warunkach jest dopuszczana. Jednakże określenie, w jakiej części powinno dojść do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, należy do organu nadzoru, a nie do sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy orzekł generalnie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w zakresie udziałów w nieruchomości stanowiących własność K. Z., bez odniesienia do konkretnych rozstrzygnięć zawartych w decyzji z 11 czerwca 1984 r. Takie sprecyzowanie rozstrzygnięcia nadzorczego należy zatem do organu nadzoru, w oparciu o ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku i doprecyzowaną w niniejszym rozstrzygnięciu. Z uwagi na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego, jego zakres nie może być przedmiotem domniemania lub domysłów, a precyzja rozstrzygnięcia musi być dostatecznie jasna, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji w całości, aby to organ określił zakres rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeśli zaś chodzi o zarzuty drugiej skargi kasacyjnej, to nie są one na tyle precyzyjne, aby można było się do nich odnieść ściśle. W szczególności samodzielnej podstawy kasacyjnej nie mogą stanowić przepisy o charakterze wynikowym, wzajemnie się wykluczające (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a.). Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego typu przepisów strona zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Ponadto, reszta zarzutów tworzy tzw. zbitkę przepisów, szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm. "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Tak więc już tylko ogólnie zauważyć należy, w odniesieniu do zarzutów Skarbu Państwa opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), że wyżej przedstawione wyjaśnienia odnoszą się do większości z nich. Nie można przy tym mylić osoby zmarłej z osobą o nieznanym miejscu pobytu. Wywód ten należy jedyne uzupełnić o wyjaśnienie, że nie ma racji skarżący kasacyjnie, że skoro w sprawie nie doszło do zgłoszenia się osoby w trybie art. 20 ustawy z 1958 r., to jako uprawniony do odszkodowania powinien być wskazany imiennie właściciel ujawniony w księdze wieczystej, co miałoby mieć oparcie w art. 24 tej ustawy. Należy zgodzić się, że wobec możliwości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, imienne wskazanie osoby uprawnionej do odszkodowania w takiej sytuacji nie było możliwe. W takich sytuacjach wielokrotnie organy orzekające o odszkodowaniu orzekały o jego przyznaniu na rzecz nieoznaczonych właścicieli lub spadkobierców zmarłego właściciela. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1975, s. 190, uw. 2; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11). W takim przypadku po wydaniu decyzji spadkobiercy właściciela mogli istotnie odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw. Teza, że mogli to zrobić także spadkobiercy zmarłej osoby oznaczonej w decyzji jako osoba uprawniona do odszkodowania, jest natomiast błędna. Ustalenie prawa do odszkodowania ma charakter orzeczenia konstytutywnego. Nie jest możliwe, aby prawo nabyła osoba zmarła, wydanie w stosunku do niej orzeczenia przyznającego uprawnienie nie prowadzi do nabycia prawa, w konsekwencji nie może ono też przejść na spadkobierców. Bez usunięcia wadliwego oznaczenia osoby uprawnionej do odszkodowania i wydania prawidłowej w tym zakresie decyzji, następcy prawni zmarłego właściciela nieruchomości nie mogli ubiegać się o wypłatę ustalonego odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.