I OSK 1852/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1237/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 marca 2021 r. nr 1035/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1237/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę B. K. (dalej: "Skarżący", "Strona") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 30 marca 2021 r. nr 1035/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 30 marca 2021 r. nr 1035/2021 Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n") - uchylił decyzję Starosty [...] znak: GG.6821.2.2012.AK z 12 sierpnia 2020 r. i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie, będącej własnością M., oznaczonej jako: działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² ([...]), działka nr [...] o pow. [...] m² ([...]) oraz działka nr [..] o pow. [...] m². Jak podał organ ww. działki stanowią część nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] nr T-V-631/13/75/MT z 19 marca 1975 r. Ww. decyzją, wydaną w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm., dalej: "u.z.t.w.n"), orzeczono o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m² położonej przy ul. [...], stanowiącej własność H. K. oraz ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł. Wywłaszczony grunt został opisany w rejestrze pomiarowym ks. rob. [...] pod pozycjami: nr [...] (powierzchnia [...] m²), nr [...] (powierzchnia [...] m²) i nr [... (powierzchnia [...] m²) oraz na planach sporządzonych przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej Nr AGK-I-GD/3584/74 jako działki: nr [...] (pow. [... m²), nr [...] (pow. [...] m²) i nr [...] (pow. [...] m²). Jak podał organ, wg treści decyzji wywłaszczeniowej część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m² była objęta decyzją o lokalizacji inwestycji Nr 184/72 z dnia 27 lipca 1972 r. i została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" a grunt o pow. [...] m² został objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 888/41/77 z października 1974 r. i został przeznaczony pod budowę ulicy [...], natomiast pozostała część wywłaszczanej nieruchomości o pow. [...]m², znajdująca się poza granicami lokalizacji osiedla mieszkaniowego, jak też poza granicami lokalizacji ulicy [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek byłej właścicielki, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako nie nadająca się do dalszego użytkowania w dotychczasowy sposób. Pismem z 3 marca 2005 r. B. K. - spadkobierca byłej właścicielki wystąpił do [...] z wnioskiem o zwrot ww. części nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m², położonej w [...] w rejonie ulic [...], która stanowi część nieruchomości o powierzchni [...] m² wywłaszczonej decyzją z 19 marca 1975 r. Wnioskodawca wskazał, iż nieruchomość objęta wnioskiem oznaczona jest w ewidencji gruntów jako • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]; • część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; • część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; • część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; • część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Ostateczną decyzją Nr 486/GK/SP/2010 z 9 lipca 2010 r. [...] odmówił zwrotu części nieruchomości objętej ww. wnioskiem, oznaczonej obecnie jako część działki nr [...] część działki nr [...], część działki nr [...] oraz część działki nr [...] wszystkie z obrębu [...], a ponieważ pozostałe działki objęte żądaniem zwrotu tj. działka ewidencyjna nr [...], [...], [...] są własnością [...], [...]wyłączył się z postępowania o zwrot ww. nieruchomości i wniosek przekazał do rozpatrzenia Wojewodzie. Decyzją z 20 kwietnia 2012 r. znak: GG.6821.2.2012.GO wyznaczony przez Wojewodę, Starosta [...] orzekł o zwrocie Skarżącemu działek ewidencyjnych: nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], nr [...]o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m². Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją Nr 1389/2012 z 29 sierpnia 2012 r., uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta [...] decyzją z 12 marca 2015 r. znak: GG.6821.2.2012.GO ponownie orzekł o zwrocie działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...], Wojewoda, decyzją Nr 2453/2015 z 2 lipca 2015 r. uchylił decyzję zwrotową Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...], decyzją z 16 stycznia 2017 r. znak: GG.6821.2.2012.GO, orzekł o zwrocie działek ewidencyjnych: nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] , nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]. Powyższa decyzja Starosty została uchylona przez Wojewodę decyzją Nr 508/2018 z 31 stycznia 2019 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji Wojewody sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 600/19 oddalił sprzeciw. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją znak: GG.6821.2.2012.AK z 12 sierpnia 2020 r. orzekł o zwrocie, na rzecz Skarżącego, nieruchomości [...], składającej się z trzech ww. działek nr [...], nr [...] i [...]. Wydając zaskarżoną decyzję reformatoryjną organ wyjaśnił, że istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (...) albo części wywłaszczonej nieruchomości (...), jeżeli, stosownie do art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 u.g.n nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. organ uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wg którego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wg tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia; jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Powołując się na ekspertyzę geodezyjną z 2013 r. i z 22 sierpnia 2015 r. organ ustalił, że wszystkie działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania znajdowały się w obszarze położonym poza granicami terenu przeznaczonego pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz pod budowę ulicy [...]; natomiast zostały wywłaszczone na wniosek właścicielki w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stanowił on, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W nawiązaniu do tego organ podał, że wg orzecznictwa część nieruchomości znajdująca się poza granicami lokalizacji inwestycji podlega zwrotowi tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości położonej w lokalizacji inwestycji. Jak wskazał organ, Starosta orzekając o zwrocie ww. działek ograniczył się jedynie do wskazania, iż część nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 19 marca 1975 r., która była położona w granicach lokalizacji inwestycji została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia i zwrócona spadkobiercy dawnej właścicielki na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr 360/2008 z dnia 30 kwietnia 2008 r. Ww. decyzją Nr 360/2008 z 30 kwietnia 2008 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie działki ew. nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] , która stanowiła część działki nr [...] o powierzchni [...] m², opisanej w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia na realizację osiedla "[...]". W opinii organu zwrot tak niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości, przeznaczonej pod inwestycję, która została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, nie powinien prowadzić automatycznie do zwrotu działek "dowłaszczonych" na wniosek właścicielki. Poddał przy tym analizie kontekst sprawy związany z dysfunkcjonalnością dowłaszczonej części nieruchomości po wywłaszczeniu pozostałej części gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W tym zakresie organ dalej wyjaśnił, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że powodem, dla którego była właścicielka wystąpiła w 1975 r. o wywłaszczenie całej pozostałej jej nieruchomości, nie było odjęcie jej prawa własności terenu o pow. [...] m² z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", ani też gruntu o pow. [...] m² z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...], które nastąpiło w oparciu o ww. decyzję nr T-V-631/13/75/MT z dnia 19.03.1975 r., lecz wcześniejsze wywłaszczenie z części nieruchomości o pow. [...] ha, dokonane aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 15.11.1972 r. (t I, k 16-19 akt Starosty [...]), z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...], na której to nieruchomości, w czasie jej wywłaszczania, znajdowało się siedlisko byłej właścicielki. Na potwierdzenie ww. stanowiska organ wskazał na dokumenty znajdujące się aktach Starosty [...]: wniosek wywłaszczeniowy z dnia 12.12.1974 r. (t. I, k. 21), protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 12.02.1975 r. (t I., k. 28). Ww. aktem notarialnym z 15.11.1972 r. wywłaszczeniem objęta została nieruchomość stanowiąca własność H. K., oznaczona jako dawne działki ew.: nr [...] z obrębu [...] - położona w [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] - położona w [...] przy ul. [...] oraz nr [...] z obrębu [...] - położona w [...] przy ul. [...]. Z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z 12 września 2014 r. znak: BG-UE- E-1.6821.6480.2014.AWO (kopia w aktach Wojewody [...] - oryginał w aktach Urzędu [...] znak: GK-D-III.6821.62.2013.MST) wynika, że: - dawnej działce nr [...] z obrębu [...] odpowiadają aktualne działki ew. o nr: [...], [...], [...]., [...], [...], [...] i , [...] z obrębu [...] oraz nie wyklucza się działek o nr ew.: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], - dawnej działce nr [...] obrębu [...] odpowiadają aktualne działki ew. o nr: [...], [... i [...] z obrębu [...], - dawnej działce nr [...] z obrębu [...] odpowiadają aktualne działki ew. o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] Bezprzedmiotowość utrzymywania pozostałej części nieruchomości wg organu wynika bezpośrednio z treści aktu notarialnego, gdyż na terenie dawnej działki Nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej aktualnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...]) w dacie wywłaszczenia (wg zdjęć lotniczych) znajdowały się budynki gospodarcze oraz mieszkalne poprzedniczki Skarżącego. Naniesienia te zostały usunięte, a na ich miejscu pobudowano bloki mieszkalne. Ponadto organ ustalił, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ww. aktem notarialnym z 1972 r. toczyło się jedynie w odniesieniu do dawnej działki nr [...] z obrębu [...], nie obejmowało natomiast dawnej działki nr [...]. Potwierdza to treść postanowienia [...] Nr 456/GK/SP/V/2014 z 4 listopada 2014 r., którym organ ten wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu tej części nieruchomości (kopia ww. postanowienia znajduje się w aktach Wojewody [...]). W rezultacie powyższych ustaleń organ podał, że teren działki nr [...], na którym znajdowało się siedlisko, nigdy nie został uznany za zbędny na cel wywłaszczenia i nie został zwrócony na rzecz spadkobiercy dawnej właścicielki. W konsekwencji za niezasadne organ uznał orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej (dowłaszczonej) na wyraźny wniosek byłej właścicielki. Organ stwierdził, że gdyby nawet decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] nr T-V-631/13/75/MT z 19 marca 1975 r. nie wywłaszczono tej niewielkiej części gruntu o pow. [...] m², położonej w granicach lokalizacji budowy osiedla "[...]", którą później uznano za zbędną na cel wywłaszczenia decyzją Starosty [...] Nr 360/2008 z 30 kwietnia 2008 r., to i tak pozostała część nieruchomości, ta "dowłaszczona" na wniosek właścicielki, nadal nie mogłaby być wykorzystywana na dotychczasowe cele, czyli na cele rolnicze ze względu na wyburzenie znajdujących się na działce nr [...] (wywłaszczonej w 1972 roku) budynków mieszkalnych, ale też budynków gospodarczych, które służyły do przechowywania maszyn i narzędzi niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ podał ponadto, że jak wynika z treści elaboratów szacunkowych (t. I, k. 6-14 akt Starosty [...]), które stały się podstawą ustalenia odszkodowania w decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] nr T-V-631/13/75/MT z 19 marca 1975 r., jedynie na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr [...] znajdowały się nasadzenia roślinne. W elaboracie szacunkowym z 1974 r. ustalającym wysokość odszkodowania za krzewy i kwiaty znajdujące się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr [...] wskazano, iż powyższa działka stanowiła własność H. K., ale była użytkowana przez C. S., co potwierdza, że była właścicielka, jeszcze przed odjęciem jej własności nieruchomości na podstawie ww. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie użytkowała tej nieruchomości. Organ podkreślił ponadto, że działki, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zostały objęte decyzją lokalizacyjną Urzędu [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury nr 217/78 z dnia 30 sierpnia 1978 r. znak: UA.AR-L/1339/78 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, z przeznaczeniem pod realizację pasa zieleni ochronnej przy C. Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniósł Skarżący. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1237/21 – Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę. Zasadny zdaniem Sądu I instancji jest pogląd organu co do tego, że zwrot niewielkiej części gruntu tj. gruntu o pow. [...] m² jako [...] części wywłaszczonej nieruchomości uznanej za zbędną dla celu wywłaszczenia nie może stanowić podstawy zwrotu pozostałej dowłaszczonej części nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją, gdyż wywłaszczenie zwróconej części gruntu nie miało w istocie związku z żądaniem właścicielki o wywłaszczenie pozostałej części gospodarstwa rolnego. Zasadnie też w ocenie Sądu I instancji organ uznał, że sytuację przedmiotowego wywłaszczenia należy rozpatrywać kompleksowo w oparciu o dokumenty obejmujące całość własności nieruchomości, w tym dwuetapowe wywłaszczenie, którego "dowłaszczenie" na wniosek właściciela determinował jego pierwszy etap nie związany ściśle przedmiotowo ani lokalizacyjnie z wywłaszczeniem mającym miejsce w 1975 r. Analiza ww. dwóch etapów wywłaszczenia tj. tego dokonanego na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z 15 listopada 1972 r. i tego dokonanego w decyzji wywłaszczeniowej nr T-V-631/13/75/MT z 19 marca 1975 r., dają podstawę do twierdzenia, że jedyny argument, na jakim opiera się skarga, a więc zwrot [...] m² części nieruchomości wywłaszczonej w 1975 r. – nie ma związku z areałem dowłaszczonym na wniosek właścicielki. Obszerne, rzeczowe i uargumentowane uzasadnienie swojego stanowiska zawarł organ w motywach zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji podał, że w całości podziela ww. wywody. Przechodząc dalej Sąd I instancji podał, że jak wykazano powodem złożenia wniosku o wywłaszczenie części gruntu nie objętej lokalizacją budowy osiedla "[...]", było odjęcie prawa własności działki, na której znajdowało się siedlisko, a to nastąpiło wcześniej, tj. w 1972 r. na podstawie ww. aktu notarialnego i było związane z budową osiedla [...]. Tymczasem owe [...] m² tj. część gruntu uznana za zbędną na cel wywłaszczenia dotyczyła budowy osiedla [...]. Natomiast na części nieruchomości obejmującej siedlisko właścicielki, wywłaszczonej w 1972 r., zostały posadowione bloki mieszkalne. Zasadne organ uznał zatem, że ta część nieruchomości nie została wywłaszczona bez potrzeby, a w konsekwencji pozostała część nieruchomości jako pozbawiona budynków mieszkalnych i gospodarczych nie mogła być użytkowana w dotychczasowy sposób w ramach prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż nie byłoby to do pogodzenia ze zrealizowanym ostatecznie określonym celem wywłaszczenia pod osiedle mieszkaniowe. Innymi słowy, działki stanowiące przedmiot wniosku o zwrot były dowłaszczone na wniosek właściciela w związku z wywłaszczeniem kilka lat wcześniej znacznej części nieruchomości użytkowanej uprzednio jako gospodarstwo rolne. Sąd I instancji podał, że organ uwzględnił ww. okoliczności i odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można mu zatem postawić zarzutu, że nie uwzględnił w swoich rozważaniach decyzji Starosty [...] Nr 360/2008 z 30 kwietnia 2008 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nie można też zarzucić organowi naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że działki objęte wnioskiem nie były związane z budową jakiegokolwiek osiedla mieszkaniowego, lecz zostały wywłaszczone na wniosek właściciela. Wniosek ten był podyktowany niemożliwością kontynuowania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z wywłaszczeniem skutecznie dokonanym w 1972 r. Stąd wywodzenie w skardze, że doszło do naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie znajduje podstaw. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (...). Tymczasem budowa osiedla [...] została zrealizowana. Stąd stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji nie narusza prawa. Zasadnie też w ocenie Sądu I instancji, organ przyjął, że skoro ww. działki zostały dowłaszczone na wniosek właścicielki, a przy tym nie były wcześniej objęte decyzjami o lokalizacji inwestycji wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej, to mogły być następnie (w latach późniejszych) przeznaczone pod inny cel, w tym cel publiczny, co miało miejsce w tym przypadku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 90 § 1 p.p.s.a., art. 109 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. 2021 poz. 2095 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") poprzez nierozpoznanie sprawy na wyznaczonej na dzień 27 stycznia 2022 r. rozprawie (przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku), pomimo nawiązania przez pełnomocnika Skarżącego połączenia online za pomocą przesłanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie linku oraz oczekiwania na wywołanie sprawy, a w miejsce tego skierowanie przez Sąd sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i wydanie wyroku pod nieobecność stron, bez zapewnienia Skarżącemu prawa do zajęcia w sprawie dodatkowego stanowiska, pomimo możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, czym pozbawiono Skarżącego możności obrony swych praw, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Niezależnie od zarzutu nieważności postępowania i na wypadek jego nieuwzględnienia Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy Wojewoda nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego oraz nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy - w tym całkowicie pominął fakt, że: a) na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji [...] nr 1008/GK/SP/2012 z dnia 20 grudnia 2012 r. zwrócono na rzecz Skarżącego działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] , oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², tj. działki wywłaszczone na podstawie Decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 marca 1975 r., znak T-V-631/13/75/MT pod budowę ulicy [...] , albowiem na tych działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a więc nieprawdziwe są twierdzenia Wojewody, niezasadnie podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakoby doszło wyłącznie do zwrotu niewielkiej części wywłaszczonego gruntu o powierzchni [...] m², skoro doszło do zwrotu znacznie większej jej części; b) w związku ze zwrotem na rzecz Skarżącego działek, o których mowa powyżej, na podstawie decyzji Starosty [...] z 3 grudnia 2013 r. nr 660/GM/2013, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z 21 listopada 2014 r. nr 2125/2014, na rzecz Skarżącego zwrócono również działkę nr [...]z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, położoną poza granicami lokalizacji inwestycji, polegającej na budowie ul. [...], i dowłaszczoną na wniosek byłej właścicielki, w związku z niezrealizowaniem na zwróconych uprzednio działkach celu wywłaszczenia; c) nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona na wniosek byłej właścicielki na podstawie Decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 19 marca 1975 r. znak T-V-631/13/75/MT, wyłącznie w związku z budową osiedla "[...]" i ulicy [...], a jej wywłaszczenie nie było w żaden sposób związane z budową osiedla "[...]" i wywłaszczeniem dokonanym na podstawie aktu notarialnego Rep [...] z dnia 15 listopada 1972 r., co wprost potwierdza treść decyzji wywłaszczeniowej; d) budowa osiedla "[...]", wbrew twierdzeniom Wojewody, również nie została w pełni zrealizowana, albowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], której obecnie odpowiadają m.in. części działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], a wyłącznym powodem odmowy zwrotu tych działek na rzecz Skarżącego był fakt oddania ich w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...], a nie okoliczność ich zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia, co wprost potwierdza treść znajdującej się w aktach decyzji Starosty [...] z 23 listopada 2015 r. nr 773/GM/2015; Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, sprzeczną z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny, polegającą na uznaniu, że w okolicznościach sprawy nie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości, tj. działek dowłaszczonych na wniosek właścicielki, mimo że ostateczną i prawomocną decyzją Starosty [...] Nr 360/2008 z 30 kwietnia 2008 r. orzeczono zwrocie działki ew. nr [...] z obrębu [...], objętej celem wywłaszczenia na realizację osiedla "[...]", a nadto ostateczną i prawomocną decyzją [...] nr 1008/GK/SP/2012 z 20 grudnia 2012 r. orzeczono o zwrocie na rzecz Skarżącego działki nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], objętej celem wywłaszczenia na realizację ulicy [...]. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: - oświadczenia z 19 stycznia 2022 r., nadanego 20 stycznia 2022 r.; - zawiadomienia z 21 stycznia 2022 roku z linkiem do rozprawy zdalnej; - zrzutu ekranu pełnomocnika Skarżącego z 27 stycznia 2022 r., godz. 11:24:06 na okoliczność: wyznaczenia rozprawy w trybie zdalnym, oczekiwania pełnomocnika Skarżącego na wywołanie sprawy, niezawiadomienia Skarżącego o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, pozbawienia Skarżącego możności obrony swych praw; - decyzji [...] z 20 grudnia 2012 r. nr 1008/GK/SP/2012, - decyzji Starosty [...] z 3 grudnia 2013 r. nr 660/GM/2013; - decyzji Wojewody [...] z 21 listopada 2014 r. nr 2125/2014; - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 348/15; - zaświadczenia Wojewody [...] z 4 września 2015 roku, SPNV. 7534.1.14.2014.GW na okoliczność: zwrotu na rzecz Skarżącego również innych działek wywłaszczonych na mocy Decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 marca 1975 r. znak T-V-631/13/75/MT, w tym zarówno działek wywłaszczonych pod budowę ulicy [...], jak również dowłaszczonych na wniosek byłej właścicielki; zgromadzenia w rozpoznawanej sprawie niepełnego materiału dowodowego i jego nieprawidłowego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2356/04; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20 – źródło CBOSA). Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy zawiadomieniem z 20 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował o posiedzeniu Sądu, które odbędzie się w dniu 27 stycznia 2022 r. o godz. 11:00, sala A, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, celem rozpoznania skargi Skarżącego na rozprawie. Jednocześnie Sąd poinformował, że warunkiem uczestnictwa w rozprawie jest złożenie oświadczenia - nie później niż 7 dni przed terminem rozprawy - w formie dokumentu elektronicznego wyłącznie za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, potwierdzającego, że strona posiada urządzenie techniczne umożliwiające transmisję obrazu i dźwięku (k. 26 akt sądowych). Rzeczone oświadczenie zostało nadane do Sądu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP w dniu 20 stycznia 2022 r. (k. 50 akt sądowych). W odpowiedzi na oświadczenie, zawiadomieniem z 21 stycznia 2022 r., udostępnionym za pośrednictwem skrzynki ePUAP, Sąd poinformował, że rozprawa w dniu 27 stycznia 2022 r. odbędzie się jawnie, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, za pośrednictwem komunikatora Webex, a (poza składem orzekającym) osoby w niej uczestniczące nie będą przebywać w budynku sądu. Pełnomocnikowi Skarżącego udostępniono link do rozprawy oraz hasło (k. 52 akt sądowych). Dnia 22 grudnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydał zarządzenie o skierowaniu skargi Skarżącego do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zarządzenie nie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego. W dniu 27 stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącego użył udostępnionego przez Sąd linku do rozprawy zdalnej oraz oczekiwał na wywołanie sprawy. Pomimo upływu czasu, sprawa nie była wywoływana, a na ekranie widniał komunikat, że "spotkanie rozpocznie się po dołączeniu prowadzącego". W dniu 27 stycznia 2022 r. (tj. w dniu kiedy miała odbyć się rozprawa) w sprawie zapadł wyrok na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21, źródło CBOSA). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21, z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 110/22; z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5699/21, źródło CBOSA). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Bezsporne jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21, źródło CBOSA). Powyższe uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powodują, że Skarżący został pozbawiony możności obrony swoich praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności postępowania, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2024/16; z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1109/16, źródło CBOSA). Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku.