I OSK 1851/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 117/24 w sprawie ze skargi D. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2023 r., nr KOC/7005/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 117/24, oddalił skargę D. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 grudnia 2023 r., nr KOC/7005/Zs/23, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 22 września 2023 r., znak: UD-IV-WNI-G6826.2933.2023.DMI (5.KCH.UD.IV-WNI) o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. na własność prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Miasta st. Warszawy, położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W skardze kasacyjnej skarżący, nie żądając przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie postanowień wydanych przez organy, alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał Wyrok w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151, z art. 134 § 1, z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 oraz art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie dowolnych, subiektywnych, wybiórczych i błędnych ustaleń faktycznych organu, będących konsekwencją: - zaniechania dokonania oględzin budynku położonego na gruncie, - zaniechania przeprowadzenia dowodów, o których mowa w zażaleniu wniesionym przez skarżącego w dniu 2 października 2023 r., - zaniechania przeprowadzenia dowodów, o których mowa w pkt III. petitum skargi wniesionej przez skarżącego 5 stycznia 2024 r. II. naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1495, dalej: ustawa), art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 1997 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej: Prawo budowlane) przez ich błędną wykładnię polegającą na: 1. pominięciu celu na jaki grunt nr [...] został oddany w użytkowanie wieczyste (który to cel wynika z § 6 Umowy ustanowienia użytkowania wieczystego nr II-18495/89 zawartej w dniu 25 września 1989 r., a którym jest zabudowa tego gruntu domem jednorodzinnym, 2. pominięciu faktu, że od chwili wybudowania budynku położonego na gruncie budynek ten był wykorzystywany jako budynek jednorodzinny i do dnia dzisiejszego sposób jego wykorzystania nie zmienił się, 3. przyjęciu, że gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe w rozumieniu art 1 ust. 1 ustawy oraz art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy są wyłącznie te grunty, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych) oraz w ten sposób faktycznie wykorzystywane, 4. przyjęciu, że wykorzystanie budynku położonego na gruncie jako siedziby skarżącego pozbawia ten budynek cechy budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy także w sytuacji, w której skarżący wykorzystuje ten budynek przed wszystkim na cele zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych czterech sióstr należących do Z. i zamieszkujących w tym budynku, 5. pominięciu faktu, że liczba sióstr zamieszkujących budynek położony na gruncie (tj. cztery siostry) nie przekracza liczby członków jednej rodziny, 6. pominięciu faktu, że Siostry zamieszkujące budynek położony na gruncie wykorzystują ten budynek na cele mieszkalne w sposób długoterminowy i z bardzo małą rotacyjnością, czyli w sposób pozbawiony cech typowych dla budynków zamieszkania zbiorowego, takich jak hotele czy pensjonaty (tj. cechy krótkoterminowości i dużej rotacyjności) podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy, art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego wskazuje, że: 1. dla zakwalifikowania gruntu jako zabudowanego na cele mieszkaniowe relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania, 2. okoliczność, że budynek jest przez osobę prawną lub nawet wiele osób prawnych jako siedziba, nie niweczy automatycznie podstawowej funkcji mieszkalnej tego budynku, 3. przy ustalaniu charakteru budynku wzniesionego na gruncie organ powinien brać pod uwagę cel, na jaki konkretna nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, 4. nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego gdy obiekt określony jako zakwalifikowany jako siedziba osoby prawnej dom jednorodzinny przeznaczono na siedzibę osoby prawnej, 5. czynnikiem wyróżniającym obiekt zamieszkania zbiorowego w rodzaju hotelu czy pensjonatu od domu mieszkalnego, w którym wynajmowane są poszczególne pokoje jest krótkoterminowość pobytu i duża rotacja osób korzystających z takiego obiektu. II. naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy, art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 2) i 4) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej: u.g.n.) oraz w zw. z art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na: 1. przyjęciu, że gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy oraz art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy są wyłącznie te grunty, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych) oraz w ten sposób faktycznie wykorzystywane, 2. przyjęciu, że wykorzystanie budynku położonego na gruncie jako siedziby skarżącego pozbawia ten budynek cechy budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy także w sytuacji, w której skarżący jest zobowiązany ponosić opłatę z tytułu użytkowania wieczystego według stawki procentowej właściwej dla nieruchomości gruntowych oddanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n., a nie według stawki, o której mowa w art. 72 ust. 3 pkt 2) u.g.n. (właściwej m.in. dla domów zakonnych), 3. pominięciu faktu, że w 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego na stawkę właściwą dla domu zakonnego w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 2) u.g.n., w znacznie niższej wysokości, uzasadniając jednocześnie tę odmowę faktem, że grunt został oddany w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod zabudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, 4. przyjęciu, że nieruchomość, od której skarżący jest zobowiązany ponosić opłatę z tytułu użytkowania wieczystego według stawki procentowej właściwej dla nieruchomości gruntowych oddanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n. nie jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy, 5. przyjęciu, że rozumienie pojęcia gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy powinno być interpretowane wyłącznie w zw. z art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego (tj. z pominięciem rozumienia nadanego temu pojęciu z uwzględnieniem normy art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n.) także w przypadku, w którym skarżący jest zobowiązany ponosić opłatę z tytułu użytkowania wieczystego według stawki procentowej właściwej dla nieruchomości gruntowych oddanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n., a nie według stawki, o której mowa w art. 72 ust. 3 pkt 2) u.g.n. (właściwej m.in. dla domów zakonnych), podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 1 ust. 1 ustawy art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy, art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 2) i 4) u.g.n. oraz w zw. z art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego wskazuje, że: 1. stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określona w tym przepisie jest właściwa m.in. dla nieruchomości oddanych na cele mieszkaniowe niezależnie od sposobu faktycznego wykorzystania tych nieruchomości, co najmniej do chwili kiedy ten sposób faktycznego wykorzystania nie prowadzi do zmiany charakteru budynku w sposób trwały, tzn. do zmiany, która jest konsekwencją np. przebudowy lub istotnego remontu konkretnego budynku, 2. budynek położony na gruncie został zbudowany i wykonany jako budynek mieszkalny jednorodzinny i w takim też charakterze był wykorzystywany przez cały czas swojego istnienia, 3. wykorzystanie budynku przez skarżącego jako siedzibę D. nie może prowadzić do zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku w rozumieniu przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący zobowiązany jest ponosić opłatę z tytułu użytkowania wieczystego według stawki procentowej właściwej dla nieruchomości gruntowych oddanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n" a nie według stawki, o której mowa w art. 72 ust. 3 pkt 2) u.g.n. (właściwej m.in. dla domów zakonnych), 4. pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne powinno być odczytywane tak samo w rozumieniu normy art. 1 ust. 2 ustawy oraz w rozumieniu normy art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n., 5. nie jest możliwe przyjęcie, żeby art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego znajdował zastosowanie w stanie sprawy i nadawał rozumienie pojęcia gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy w sposób z wyłączeniem rozumienia nadane temu pojęciu przez normę art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n., w sytuacji kiedy skarżący płaci opłatę z tytułu użytkowania wieczystego według stawi określonej w tym przepisie. III. naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że grunt nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy, odczytywana z uwzględnieniem dotychczasowej praktyki organów administracji publicznej w stosunku do budynku położonego w odpowiednich częściach: 1. na gruncie, położonym w W. przy ul. [...], stanowiącym działkę ewidencyjną nr [...], oznaczoną identyfikatorem [...], z obrębu ewidencyjnego nr [...], objętym księgą wieczystą nr [...] (dalej jako "Grunt nr [1]"), 2. na Gruncie nr [...] oraz 3. na gruncie, położonym w W. przy ul. [...], stanowiącym działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu nr [...], objętym księgą wieczystą nr [...] (dalej jako "Grunt nr [2]") zwanego dalej "Budynkiem", ukształtowanej w okresie obowiązywania: 1. ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299, dalej: Ustawa z 1997 r.), 2. ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r., Nr 113, poz. 1209, dalej jako: Ustawa z 2001 r.) wskazuje, że Grunt nr 2: 1. był nieruchomością podlegającą przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 2 Ustawy z 1997 r. albo 2. był nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 Ustawy z 2001 r. a pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy nie różni się w sposób istotny: 1. od pojęcia nieruchomości, która podlegała przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 2 Ustawy z 1997 r., 2. od pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art 1 ust. 1 Ustawy z 2001 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów, podkreślając m.in., że w toku postępowania przed organami skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku w celu wykazania szeregu okoliczności, które potwierdzają, że grunt jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Pomimo znaczenia tego dowodu dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przeprowadzenia tego dowodu. Ponadto, w treści zażalenia skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów, czego także nie wzięto pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował błędne ustalenia faktyczne dokonane przez organy. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono, że budynek został zbudowany i wykonany jako budynek mieszkalny jednorodzinny i w takim też charakterze był wykorzystywany przez cały czas swojego istnienia. Powyższa okoliczność wnika wprost z par. 6 Umowy Ustanowienia Użytkowania Wieczystego oraz z analizy sposobu wykorzystania tego budynku od chwili jego powstania. Powyższego przeznaczenia nie zmienił fakt, że przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego, budynek był siedzibą spółek prawa handlowego. Także wykorzystanie przedmiotowego budynku przez skarżącego jako siedzibę D. nie może prowadzić do zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku w rozumieniu przepisów ustawy. Liczba osób zamieszkujących budynek odpowiada liczbie osób wchodzących w skład jednej rodziny, co także prowadzi do wniosku, że funkcja mieszkaniowa przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zachowana. Siostry zamieszkują budynek w sposób długoterminowy (stały) i z bardzo małą rotacyjnością, która, jeżeli w ogóle występuje, to wynika wyłącznie z decyzji właściwych władz zakonnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd pominął fakt, że skarżący jest zobowiązany ponosić opłatę z tytułu użytkowania wieczystego według stawki procentowej właściwej dla nieruchomości gruntowych oddanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n., a nie według stawki, o której mowa w art. 72 ust. 3 pkt 2) u.g.n. (właściwej m.in. dla domów zakonnych) i oddalił skargę. Nie jest możliwe przyjęcie, żeby art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego znajdował zastosowanie w stanie sprawy i nadawał rozumienie pojęcia gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy w sposób z wyłączeniem rozumienia nadane temu pojęciu przez normę art. 72 ust. 3 pkt 4) u.g.n., w sytuacji kiedy skarżący płaci opłatę z tytułu użytkowania wieczystego według stawi określonej w tym przepisie. Zastosowanie przepisów u.g.n. do wyjaśnienia pojęć użytych w ustawie powinno wyprzedzać ewentualne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wyjaśniono również, że budynek położony na gruncie nr [...] jest częścią budynku położonego łącznie na gruncie nr [1], na gruncie nr [...] oraz na gruncie nr [2]. W 1989 r., na podstawie Umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, cała nieruchomość została oddane w użytkowanie wieczyste na cele zabudowy mieszkaniowej. W 1991 r., po wybudowaniu budynku, jego własność wraz prawem użytkowania wieczystego odpowiednich części nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży z 14 lutego 1991 r. została sprzedana poprzednikom prawnym obecnych właścicieli/użytkowników wieczystych odpowiednich części nieruchomości. Przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność określone w art. 1 ust. 2 Ustawy z 1997 r. oraz w art. 1 ust. 1 Ustawy z 2001 r. nie różnią się istotnie od przesłanek przekształcenia tego prawa we własność określonych w art. 1 ust. 1 Ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) Ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) Ustawy. Jeżeli zatem według stanu na dzień 31 lipca 2002 r. i na podstawie przepisów o bardzo zbliżonej treści, praktyka właściwych organów administracji publicznej przyjmowała, że prawo użytkowania wieczystego gruntu nr [2] (zabudowanego w tym samym czasie, na podstawie tego samego pozwolenia na budowę i tego samego projektu, stanowiącego część tego samego budynku co budynek położony na gruncie nr [...]) podlegało przekształceniu we własność na podstawie art. 1 ust. 2 Ustawy z 1997 r. albo na podstawie art. 1 ust. 1 Ustawy z 2001 r., to analogicznie należy przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego gruntu nr [...] także podlega przekształceniu we własność na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) Ustawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. W skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe i czynienie ustaleń faktycznych, jak i przepisów prawa materialnego. Ponieważ zakres czynionych ustaleń faktycznych zależy od przesłanek prawa materialnego, zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego. Należy przy tym również zastrzec, że chociaż nominalnie pod adresem prawa materialnego postawiono wyłącznie zarzuty błędnej wykładni, to nie jest zarzutem błędnej wykładni zarzut wskazujący na błędne przyjęcie, że grunt przedmiotowej działki nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe. Ta kwestia to problem subsumpcji stanu faktycznego w relacji do ustalonego rozumienia (wykładni) prawa materialnego (kwalifikacja prawnej stanu faktycznego), a zatem problem zastosowania prawa materialnego, a nie jego interpretacji. Ponieważ o prawidłowości zastosowania prawa materialnego w konkretnej sprawie rozstrzyga prawidłowość wykładni prawa materialnego i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, zarzuty dotyczące kwalifikacji prawnej podlegają rozpoznaniu w ostatniej kolejności. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia również, że zarzutami błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych sprawy. Materialnoprawną podstawę do wydania żądanego zaświadczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm., dalej: ustawa). Nie są zasadne zarzuty błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ustawa o przekształceniu w art. 1 ust. 1 i 2 przewiduje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez co należy rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu dotyczy zatem nie wszystkich budynków mieszkalnych, ale wyłącznie mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Ustawa za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe uznaje nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Są to kategorie prawne, budynki mające służyć takim celom powinny cechować się określonymi parametrami. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki różnego przeznaczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) i z tego powodu zasadne jest odwołanie się do przyjętych w nim rodzajów budynków. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia, budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne tworzą kategorię budynków mieszkalnych. Nie należą natomiast do niej inne rodzaje budynków, w tym budynki zamieszania zbiorowego, przez które zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Dla ustalenia rodzaju zabudowy znajdującej się na gruncie nie ma zatem znaczenia cel, na jaki został on oddany w użytkowanie wieczyste czy pozwolenie na budowę, na podstawie którego budynek został wzniesiony, ale faktyczny jego charakter w dacie przekształcenia i sposób legalnego wykorzystywania. Nie ma znaczenie także liczba zamieszkujący w nim osób czy okres zamieszkiwania mieszkańców i brak ich rotacji. W ustawie, jakkolwiek dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, kryterium rozstrzygającym o charterze zabudowy nie jest także stawka opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu. Mając na uwadze zgłaszane w tym zakresie twierdzenia, należy wyjaśnić, że art. 72 ust. 3 u.g.n., dotyczący stawek procentowych opat za użytkowanie wieczyste wprost stanowi, że zależą one od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem inne kryterium, niż przewidziane w ustawie o przekształceniu, na gruncie której rozstrzygający jest rodzaj zabudowy znajdującej się na gruncie, a nie cel, na jaki oddano go w użytkowanie wieczyste. Nie ma zatem sprzeczności między stanowiskiem organu co do wysokości stawki opłaty i co do zaistnienia skutku przekształcenia. Zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 pkt 4 u.g.n. nie jest uzasadniony. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przyjęty przez ustawodawcę model potwierdzania skutku powstałego z mocy prawa przez wydanie zaświadczenia, jak zasadnie wskazuje się w piśmiennictwie, jest źródłem szeregu kontrowersji. Z jednej strony dość precyzyjnie określono przesłanki warunkujące przekształcenie, z drugiej nie przewidziano żadnego postępowania w celu ich weryfikacji. Rolę takiego postępowania pośrednio ma spełniać postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. (zob. Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 4). Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W przypadku przedmiotowego zaświadczenia, konieczny zakres dotyczy przesłanek przekształcenia i dowodów, które tych przesłanek – pozytywnych i negatywnych - dotyczą. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może modyfikować treści dostępnych mu dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z tymi dokumentami sprzecznej, a zaświadczenie nie może rozstrzygać kwestii spornych i powinno być oparte na dokumentach i potwierdzać stan wynikający z tych dokumentów. Zasadniczym dowodem wskazującym na rodzaj zabudowy znajdującej się na gruncie będzie w sprawach dotyczących wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa treść ewidencji gruntów i budynków. Jest to rejestr, który zaświadcza istniejący na gruncie stan faktyczny. Nie są zatem usprawiedliwione zarzuty dotyczące zaniechania przeprowadzenia oględzin budynku czy prowadzenia dowodów z innych środków dowodowych. Zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest ograniczony. Jak wynika z akt sprawy, dane z kartoteki budynków (k. 19) zostały zaktualizowane na wniosek Zgromadzenia o dopisanie głównej funkcji budynku (k. 73-74 akt sprawy). Nie jest zatem zgodna ze stanem faktycznym teza skargi kasacyjnej, że od daty wybudowania budynek nie zmienił swojej funkcji i przeznaczenia i jest wykorzystywany niezmiennie w taki sam sposób jako budynek jednorodzinny. W konsekwencji wniosku, w ewidencji ujawniono następujące dane dotyczące zabudowy na przedmiotowej działce: wg. KŚT: 110 budynek mieszkalny; wg PKOB 1130 – budynek zamieszkania zbiorowego; główna funkcja: 1130.Dz - dom zakonny. Przedstawione treści zawarte w ewidencji gruntów i budynków potwierdzają prawidłowość przyjętych ustaleń faktycznych. Skoro na działce znajduje się dom zakonny, kwalifikowany jako budynek zamieszkania zbiorowego, to prawidłowo ustalono, że jakkolwiek jest to budynek mieszkalny, to nie należy do kategorii ani budynku jednorodzinnego, ani budynku wielorodzinnego, a tylko grunty zabudowane takimi budynkami podlegały pod działanie ustawy przekształceniowej. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, wadliwie określony jako zarzut błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że działka nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Budynek znajdujący się na działce, zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji, które są podstawą do wydania zaświadczenia, nie jest budynkiem jednorodzinnym bądź wielorodzinnym, grunt nim zabudowany nie podlega zatem pod działanie art. 1 ust. 1 ustawy. Ponieważ przedmiotem postępowania było wydanie zaświadczenia dla działki nr [...] w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r., nie mają znaczenia dla kontroli wydanego postanowienia rozstrzygnięcia zapadłe dla innych działek geodezyjnych w oparciu o inny stan prawny. Żaden przepis ustawy aktualnie obowiązującej nie nakazuje uwzględniania przepisów czy skutków prawnych zaistniałych na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. czy z 26 lipca 2001 r. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.