I OSK 185/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 559/24 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 maja 2024 r., nr SKO.81.106.2024 w przedmiocie uznania zasiłku stałego za nienależnie pobrany i zobowiązanie do jego zwrotu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. II SA/Ol 559/24 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 maja 2024 r., nr SKO.81.106.2024 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie uznania zasiłku stałego za nienależnie pobrany i zobowiązanie do jego zwrotu. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), podczas gdy organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, co umożliwiało wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia, zaś wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to rozstrzygnięcie Sądu byłoby odmienne - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie; 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zaskarżony wyrok mimo relatywnie zwięzłego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., gdyż niesłusznie przyjął, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako: "k.p.a."). Skarżące kasacyjnie Kolegium twierdzi, że materiał dowodowy został zebrany i oceniony wyczerpująco. Podnosi także, że ustalanie charakteru i treści "umowy inwestorskiej" było prawnie nieistotne, gdyż środki pieniężne otrzymane przez K. P. nie mieszczą się w katalogu wyłączeń z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 – dalej jako: "u.p.s."). W konsekwencji Kolegium wywodzi, że Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji.. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy nie sprostały, bowiem w sprawie istniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawały w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Szczególne okoliczności rozpatrywanej sprawy obligowały organy do przeprowadzenia pogłębionej rekonstrukcji zdarzeń w dwóch płaszczyznach. Konieczne było ustalenie, czy w okresie pobierania zasiłku stałego skarżąca przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe (art. 8 u.p.s.) oraz weryfikacja jej sytuacji majątkowej przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 12 u.p.s., dotyczących racjonalnego wykorzystywania własnych zasobów. W toku postępowania administracyjnego przyjęto, iż przychodem skarżącej były środki finansowe zarejestrowane na jej rachunku bankowym jako tzw. "przelewy inwestorskie". Przyjęto, że fakt fizycznego wpływu tych środków determinował konieczność ich uwzględnienia przy obliczaniu dochodu uprawniającego do świadczeń. Jednocześnie, w zakresie weryfikacji sytuacji majątkowej, podniesiono, iż skarżąca w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 27 lutego 2023 r. zataiła fakt posiadania tytułu własności do lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. Organy wywiodły z powyższego wniosek o braku współdziałania i niewykorzystywaniu własnych zasobów majątkowych, argumentując, iż nieruchomość ta mogła stanowić źródło dochodu (np. z najmu) lub zaspokajać potrzeby mieszkaniowe skarżącej, co czyniłoby pobieranie zasiłku bezpodstawnym. Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy konkluzje organów administracji uznać należy za co najmniej przedwczesne, a poczynione ustalenia za niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy na jej kontekst. W polskim porządku prawnym ugruntowana jest konstrukcja umowy zlecenia (powiernictwa), w ramach której zleceniobiorca nabywa nieruchomość w imieniu własnym (art. 741 k.c.), lecz na rachunek zleceniodawcy (zob. uchwała SN z dnia 27 czerwca 1975 r., sygn. akt III CZP 55/75). W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zasadnie nakazał organom ponowną weryfikację charakteru umów inwestorskich, będących podstawą transferów pieniężnych na rachunek bankowy skarżącej. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest bowiem ustalenie podmiotowych i przedmiotowych elementów tych stosunków prawnych. Zgodzić się trzeba z organami, że na gruncie przepisu art. 8 u.p.s. pojęcie przychodu winno być interpretowane szeroko, jako wszelkie wpływy pieniężne niezależnie od ich źródła i tytułu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2138/23; wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 535/23). Niemniej jednak, przyjąć należy, że środki te muszą cechować się przymiotem "dyspozycyjności" po stronie beneficjenta. Jeżeli, jak podnosi skarżąca, środki te służyły wyłącznie realizacji zlecenia powierniczego zakupu nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, to nie mogą być one utożsamiane z dochodem realnie zwiększającym jej możliwości płatnicze w rozumieniu ustawy. Za błędne i naruszające zasady postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.) w takiej sytuacji uznać należy stanowisko Kolegium, które odmówiło przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka A. Ł. Twierdzenie organu, iż "tytuł i źródło uzyskania środków nie mają znaczenia", stoi w jaskrawej sprzeczności z obowiązkiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro strona skarżąca dążyła do wykazania, że figurowała w obrocie jedynie jako powiernik (figurant), a środki nie stanowiły jej zasobu ekonomicznego, organ nie może uchylić się od weryfikacji tej tezy dowodowej. Powyższe zachowuje aktualność również w odniesieniu do zarzutu niewykorzystywania zasobów majątkowych (art. 12 u.p.s.). Jeżeli skarżąca w istocie władała nieruchomością jedynie w ramach stosunku zlecenia na rzecz innej osoby fizycznej, to konkluzja o możliwości jej sprzedaży lub wynajęcia jest prawnie wadliwa. Podsumowując, skoro konstrukcja powierniczego nabycia nieruchomości jest instytucją znaną prawu i dopuszczalną, a skarżąca konsekwentnie powołuje się na taki model działania, to organy administracji publicznej są zobligowane do rzetelnego zbadania tych okoliczności. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.